Альона СТУЛІНА «Судовий вісник»

Анатолій ГВОЗДЕЦЬКИЙ «Судовий вісник»

З моменту створення Державної судової адміністрації (ДСА) України неодноразово ініціювалися питання про її ліквідацію (як центрального апарату, так і територіальних управлінь (ТУ). Чергові подібні ініціативи з’явилися на тлі «фінансових проблем» судової системи України, а їхніми авторами виступають не тільки представники інших гілок влади, а й самі судді.

Зокрема, на XVIII черговому з’їзді суддів України від делегатів лунали пропозиції про необхідність ліквідації ДСА України. Одним із каталізаторів до таких закликів послугували факти нарахування стимулювальних виплат співробітникам ДСА України, тоді як у деяких судах працівники апарату суду отримали аванс 600 грн, а заробітну плату — 1,5 тисячі гривень. У своєму підсумковому рішенні З’їзд суддів України визнав недостатньою діяльність ДСА України з питань фінансового та матеріально­технічного забезпечення судів. Також було вирішено звернутись до суб’єктів законодавчої ініціативи з пропозицією ініціювати зміни до законодавства про судоустрій і статус суддів, якими визначити єдиний підхід до нарахування захищених складових заробітної плати працівників апаратів судів та встановити, що розмір посадового окладу працівника апарату суду не може бути меншим за 30 відсотків посадового окладу судді відповідного суду.

У свою чергу, Рада суддів України, на яку покладено виконання рішення З’їзду суддів України, не відкладала це питання в «довгий ящик» та відреагувала на ситуацію, що склалася. На своєму першому робочому засіданні, яке відбулося 9 квітня ц.р. у м. Вінниці, Рада суддів України заборонила керівникам територіальних управлінь ДСА України виплачувати стимулювальні виплати своїм працівникам у розмірах, що перевищують середній розмір стимулювальних виплат співробітникам апаратів судів відповідної області, та зобов’язала ДСА України негайно інформувати орган суддівського самоврядування про випадки недотримання заборони.

Зокрема, доповідаючи про ситуацію, що склалася, голова Ради суддів України Богдан Моніч розповів про випадки нарахування премій працівникам ТУ ДСА України в розмірі 200 %, 300 % та 500 % від посадового окладу. Пан Моніч нагадав, що роль і функції теруправлінь ДСА України полягають у забезпеченні діяльності судів, та наголосив, що працівники останніх не мають морального права отримувати стимулювальні виплати, поки не будуть профінансовані заробітні плати працівників апарату суду.

Утім, за словами очільника Ради суддів України, прийняте рішення не містить повної заборони нараховувати стимулювальні виплати працівникам теруправлінь ДСА України.

«Ми говоримо про те, що розмір стимулювальних виплат працівників ТУ ДСА України не може перевищувати середній розмір таких виплат працівників апаратів судів. Якщо в якійсь області працівникам апаратів судів нараховується премія за інтенсивність роботи, то тоді і працівники ТУ ДСА можуть відповідно нарахувати собі такі надбавки», — підкреслив Богдан Моніч.

Проте цим же рішенням Рада суддів України ініціювала серію обговорень із головами місцевих та апеляційних судів з метою вивчення можливості передання окремих функцій ТУ ДСА України безпосередньо судам.

З огляду на це редакція «Судового вісника» звернулася за коментарями до представників правничої спільноти з приводу того, чи доцільне існування територіальних управлінь ДСА України та чи варто передати їхні функції безпосередньо місцевим та апеляційним судам?

КОМЕНТАРІ

Ліквідація не на часі

Олексій МАЛОВАЦЬКИЙ

виконуючий обов’язки голови Вищої ради правосуддя

Перед тим, як стверджувати про доцільність існування того чи іншого органу, необхідно ретельно проаналізувати його діяльність. У недофінансуванні судів, у нестачі коштів на виплату всіх складових заробітної плати працівникам апаратів судів винні не територіальні управління ДСА України. Проблема комплексна. Суди профінансовані на 38 % від потреби. З іншого боку, потребує суттєвого вдосконалення адміністрування у судовій владі. ДСА України подає бюджетні запити, які надходять від місцевих загальних судів, щодо яких певні функції здійснює ДСА України. Тож якби було чітко встановлено, яка кількість людей має працювати в судах, а також дотримувались визначених нормативів, то не постало б питання адекватного планування і рівномірності розподілу грошових коштів. Саме тому Вища рада правосуддя (ВРП) ухвалила рішення доручити ДСА України подати їй для затвердження нормативи кадрового, фінансового та матеріально­технічного забезпечення судів.

Перш ніж говорити про ліквідацію ТУ ДСА в областях, треба визначитися, які функції і кому передати, в межах яких повноважень, хто буде планувати, подавати бюджетні запити, хто стежитиме за виплатою грошових коштів у судах, а також що робити з персоналом, який працює в теруправліннях. Теоретично кад­рами ДСА України можна наповнити суди. Проте може виникнути питання — чи буде достатня кількість працівників, збільшиться чи зменшиться обсяг витрат на них і чи буде це функціонально.

Моя особиста позиція: перед тим, як приймати будь­яке рішення щодо ліквідації будь­якого органу, потрібно чітко проаналізувати ситуацію та спрогнозувати наслідки. Ми вже маємо досвід ліквідації Верховного Суду України, тож рішення мають бути виваженими.

Підкреслюю, що зауваження до ДСА України стосуються бюджетного планування і співмірності виплат. Раніше не існувало нормативів розподілу грошових коштів. Брали певні цифри, які у подальшому в ручному режимі ДСА України чи її теруправління розподіляли. Але проблема дисбалансу так гостро не стояла, тому що виплати суддівської винагороди і заробітної плати працівникам апаратів судів проходили за одним кодом економічної класифікації видатків (КЕКВ). Тобто коли був надлишок на виплату суддівської винагороди, його можна було використати на виплати працівникам апарату судів і таким чином покривати дефіцит. У цьому році такої можливості немає, тому що ці виплати йдуть за різними кодами.

Розумію, що є запит на ліквідацію певних органів, але потрібно зрозуміти, хто буде виконувати функції, які були у цього державного органу.

Вважаю, що ліквідація ДСА України наразі не на часі. Розпочався новий бюджетний процес, формуються запити на 2022 рік. ТУ ДСА України вже збирають і аналізують їх, щоб закласти потреби в держбюджет. Тому приймати рішення про ліквідацію органу державної влади, який безпосередньо виконує цю функцію, на мій погляд, недоцільно. Інакше ми пов­ністю зупинимо бюджетний процес і в наступному році взагалі не буде грошових коштів для виплати заробітної плати працівникам апаратів судів.

Потенційний конфлікт

Людмила ГІЗАТУЛІНА

т.в.о. голови Державної судової адміністрації України

Діяльність суду як установи має чітко виражені функції — здійснення судочинства (компетенція суддів) та адміністрування судочинства (компетенція апарату суду). При цьому чітко визначається принцип незалежності судочинства та суддів, що знаходить відображення в розмежуванні згаданих функцій.

Адже суддя, який, окрім здійснення судочинства, має вирішувати питання господарського та фінансового характеру, не може бути незалежним, оскільки потрапляє під вплив різних органів та постачальників послуг, робіт, товарів. Суддя служить тільки закону і несе відповідальність тільки перед законом. При винесенні рішення у справі суддя не повинен діяти за наказом або за вказівкою третьої сторони як у рамках, так і поза судовою владою (висновок Консультативної ради європейських суддів (КРЄС) № 1 (2001) «Про стандарти незалежності судової влади та незмінюваності суддів»).

Виходячи з принципу розмежування відправлення правосуддя та судового адміністрування, має залишитися різний підхід до управління цими процесами. Зокрема, функції адміністрування судочинства здійснюються вертикально інтегрованою структурою, що виконує обов’язки головного розпорядника бюджетних коштів, якому підпорядковані розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня (апарати судів).

На сьогодні повноваження судового адміністрування відповідно до закону виконуються ДСА України.

Варто зазначити, що розподілення різних завдань між різними структурами судової влади є одним із шляхів уникнення потенційного конфлікту між органами, які реалізують різні функції судової влади (висновок КРЄС № 10 (2007) «Про судову раду на службі суспільству»).

Водночас ліквідація територіальних управлінь ДСА України автоматично означає втрату ними статусу розпорядника бюджетних коштів з одночасним наданням такого статусу щодо місцевих судів апеляційним судам з розгляду цивільних і кримінальних справ відповідних апеляційних округів.

Разом із тим такі зміни призведуть до фінансової та матеріально­технічної залежності місцевих судів від апеляційних судів з розгляду цивільних і кримінальних справ відповідних апеляційних округів, а також до конфлікту інтересів голів апеляційних судів під час прийняття управлінських рішень з питань фінансового та організаційного забезпечення відповідних судів, що прямо суперечить частині  2 статті 126 Конституції України та статтям 6 і 48 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Зазначене також не відповідає світовій та європейській практиці, де у багатьох країнах цю функцію виконує окремий державний орган, а голови судів не мають абсолютно ніякого відношення до фінансово­господарської діяльності суду. Їх головна функція — здійснення судочинства та контроль за його здійсненням суддями у відповідному суді. Будь­яке суміщення цих двох функцій призведе до появи подвійного підпорядкування та безпосередньо зашкодить конституційному принципу незалежності суддів.

Крім того, ліквідація будь­якого державного органу, у тому числі територіальних управлінь ДСА України, це певною мірою довготривалий процес, реалізація якого потребуватиме значних витрат із державного бюджету.

Комплексна проблема

Олександр НЕЧИТАЙЛО

адвокат АО «ЛНМ», голова Вищого адміністративного суду України

Антон ПОЛЯНИЧКО

адвокат АО «ЛНМ»

Проблема функціонування та навіть доцільності існування такого органу в системі судочинства, як ДСА України (у цілому, а не лише щодо її територіальних управлінь), назріла давно.

Насправді, практика організації роботи Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів засвідчує, що ці суди належно виконують функції розпорядників бюджетних коштів, і жодних ускладнень із цим питанням не виникає.

Постає питання: хіба інші суди не здатні опікуватися питаннями ­забезпечення своєї життєдіяльності?

Видається, що кожен суд краще обізнаний із своїми потребами та здатний безпосередньо визначити напрями використання бюджетних коштів, що виділяються на фінансування судової гілки влади. До того ж самостійне здійснення судами повноважень розпорядників бюджетних коштів сприятиме незалежності судової влади, а також розвитку суддівського самоврядування.

Щоправда, зважаючи на дуже різні склади судів (в окремих місцевих судах працює по декілька суддів), не в кожному місцевому суді доцільно утворювати штатні структури, що опікуватимуться організацією їх роботи. У сучасних ре­аліях відповідні функції краще передати на рівень апеляційних округів. Водночас представляти відповідні суди у відносинах із центральними органами державної влади може Верховний Суд.

Причому проблема стосується не лише фінансування судів. Також видається доцільним передати в руки органів суддівського самоврядування кадрові питання в апаратах судів. На нашу думку, призначення керівників апаратів судів за участю відповідних органів ДСА України не є виправданим. Ці повноваження цілком реально надати безпосередньо головам судів за погодженням із зборами суддів, наприклад.

Те саме стосується і проведення конкурсів на посади державної служби категорій «Б» і «В» у судах — доцільніше, аби суди безпосередньо організовували добір кадрів для судової системи.

Що стосується таких функцій ДСА України, як ведення Єдиного державного реєстру судових рішень, то їх можна передати, наприклад, до Мінцифри. Службою судових розпорядників може керувати ВРП або суди безпосередньо.

У цілому ж реформування системи забезпечення діяльності судів є комплекс­ною проблемою, яка потребує внесення змін до законодавства про судоустрій, а також у нормативну базу з питань державної служби. Проте такі зміни на часі.

Необхідне обговорення

Галина ДІБРОВА

суддя Південно­західного апеляційного господарського суду (м. Одеса), член Ради суддів України, голова комітету Ради суддів України

Працівники суду виконують роботу, без якої є неможливим здійснення правосуддя суддями, які несуть на собі тягар посадових обов’язків та відповідальності, отримуючи за свою працю заробітну плату, яка ніяк не співвідноситься з тим навантаженням, яке їм доводиться виконувати.

Чисельні скарги на діяльність ТУ ДСА України мали своє підґрунтя, оскільки деякі теруправління виплачували стимулюючі виплати своїм працівникам, не враховуючи відсутність відповідних асигнувань у судах.

Саме тому на З’їзді суддів України і порушувалося питання доцільності існування територіальних управлінь ДСА України, а діяльність ДСА визнана недостатньою.

Хочу звернути увагу на те, що З’їздом також було акцентовано увагу на взагалі катастрофічному недофінансуванні судової системи, фінансові видатки на суди на 2020 рік були меншими, ніж у 2019 році, а у 2021 році — на рівні початку 2020 року, коли ще минулого року Верховною Радою України було визнано цей обсяг недостатнім.

З цього приводу на З’їзді було визнано, що держава в особі Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України самоусувається від забезпечення фінансування та створення належних умов для функціонування судів, тож вирішено звернутися до парламенту та уряду стосовно усунення порушень Конституції України щодо забезпечення належного фінансування та належних умов для функціонування судів.

А отже, саме по собі питання доцільності існування територіальних управлінь ДСА України та передача окремих їх функцій судам не призведе до очікуваних результатів, а саме: збільшення бюджетного асигнування місцевих та апеляційних судів, без розв’язання основної проб­леми — належного фінансування судів з боку органів виконавчої та законодавчої влади.

Говорячи про те, що через ліквідацію територіальних управлінь ДСА України будуть зменшені витрати на утримання судової влади за рахунок витрат на їх утримання, слід прорахувати необхідні умови для таких змін, у тому числі фінансові та кадрові, можливість розширення штату кожного суду, до якого будуть передані відповідні функції, залучення необхідних фахівців на виконання тих пов­новажень та завдань, які будуть новими для судів.

Саме тому Радою суддів України прий­нято рішення розпочати вивчення можливості передачі окремих функцій теруправлінь ДСА України безпосередньо апеляційним чи місцевим судам з урахуванням також процесу оптимізації судів, який провадиться на сьогодні у рамках судової реформи.

Отже, реалізація цього питання можлива тільки після проведення обговорення з головами місцевих та апеляційних судів, суддями, оскільки саме в судах є більше розуміння того, як найкраще врегулювати та розв’язати питання фінансового забезпечення апарату, матеріально­технічного та організаційного забезпечення діяльності судів

Об’єктивна картина

Тарас ЛУКАШ

начальник ТУ ДСА України в Одеській області

Наука публічного управління говорить, що державницький підхід до реформування тих чи інших державних органів передбачає розуміння та отримання відповідей на низку базових питань ще до початку прийняття будь­яких рішень щодо реформування, зокрема можливість та ефективність розподілу функцій реорганізованого органу між іншими органами, забезпечення належного їх виконання відповідними правонаступниками та наявність коефіцієнта корисної дії від цієї ідеї.

Якщо проаналізувати пропозицію передачі функції розпорядника бюджетних коштів безпосередньо загальним місцевим судам, то у кожному суді автоматично має з’явитись декілька нових штатних одиниць — це працівники бухгалтерської служби, особа, відповідальна за публічні закупівлі, підрозділ судової статистики. При цьому актуальним також стане питання організації роботи з призначення присяжних, забезпечення послуг перекладачів, ведення претензійно­позовної роботи з контрагентами, розгляду скарг на дії працівників апарату, проведення конкурсів на посаду керівника та заступника керівника апарату тощо.

Отже, можемо бачити, що у разі передачі функцій територіальних управлінь безпосередньо місцевим загальним судам, кількість новостворених посад не менш ніж втричі перевищуватиме штатну чисельність працівників територіальних управлінь. Кількість актуальних організаційних питань, які виникнуть у випадку запровадження такої моделі, спрогнозувати зараз важко, але те, що їх буде чимало, це очевидно.

У разі передачі функцій теруправлінь безпосередньо до апеляційних судів вирішення питання оптимізації штатної чисельності працівників, залучених до виконання відповідних функцій, також навряд чи матиме оптимістичний вигляд. У такому випадку при апеляційному суді фактично буде утворене квазітериторіальне управління з певною кількістю аналогічних посад. Спроби оптимізації та покладення відповідних функцій на діючих працівників апарату апеляційного суду без створення нових вакансій можуть паралізувати роботу суду апеляційної інстанції та погіршити доступ громадян до правосуддя.

У випадку збільшення штатної чисельності працівників у загальних місцевих судах або в апеляційних неминуче постане питання розміщення та забезпечення належних умов праці, що призведе до додаткових фінансових витрат.

Потрібно також враховувати, що при передачі функцій щодо фінансового та організаційного забезпечення загальних місцевих судів до голови та керівника апарату апеляційного суду будуть пред’являтися додаткові вимоги до їхньої компетентності, адже відповідно до положень пункту 12 Висновку № 2 (2001) КРЕС до осіб, залучених до управління бюджетними коштами, висуваються додаткові професійні вимоги та встановлюється відповідальність.

І найбільш важливим у цій моделі є те, що у разі передачі функцій територіальних управлінь до судів апеляційних інстанцій одним із ключових проблемних питань буде питання дотримання принципу незалежності судів першої інстанції під час їх фінансового забезпечення з боку судів апеляційної інстанції.

Переконаний, що вдосконаленню підлягає робота кожного державного органу і не є винятком тут ДСА України. Разом із цим наявна структура побудови цього органу є максимально збалансованою, а її ефективність більшою мірою залежить від своєчасного та належного фінансування судової гілки влади. Наявність претензій до тих чи інших менеджерів у її структурі не може мати наслідком початок реформування структури державного органу.