Трагические события последних лет вокруг гражданской авиации в странах бывшего СССР, а также общемировые проблемы, связанные с изношенностью авиапарка многих стран, активно принимающих участие в международной перевозке пассажиров, поднимают в мировом сообществе все больше и больше вопросов относительно безопасности и управления воздушным движением в этих странах, в том числе и на Украине.

В связи с этим хотелось бы поделиться с читателями определенными соображениями о состоянии правового регулирования управления безопасностью гражданской авиации в нашей стране.

Как известно основополагающими актами в сфере регулирования правоотношений по международной авиаперевозке пассажиров являются: Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 1944; далее — Чикагская конвенция), предусмат­ривающая создание Международной организации гражданской авиации (далее — ИКАО, от англ. ICAO — International Civil Aviation Organization), к которой Украина присоединилась в 1992 году, и Воздушный кодекс Украины, принятый в 1993 году (далее — ВКУ), с последующими изменениями.

И хотя основные положения Чикагской конвенции касаются создания и деятельности ИКАО, статья 37 Чикагской конвенции обязывает договаривающиеся государства сотрудничать «в деле достижения в максимально возможной степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации в отношении воздушных судов, летного состава, воздушных линий и вспомогательных служб по всем вопросам, в области которых такое единообразие будет способствовать воздушной навигации и совершенствовать ее», а также предусматривает принятие и усовершенствование ИКАО международных стандартов рекомендованной практики и процедур касательно:

а) систем связи и вспомогательных аэро­навигационных средств, включая наземные знаки;

b) характеристик аэропортов и посадочных площадок;

с) законов о воздушных движениях и практики управления воздушным движением;

d) выдачи свидетельств летному составу и техническому персоналу;

e) годности воздушных судов к полетам;

f) регистрации и опознавания воздушных судов;

g) сбора и обмена метеорологической информацией;

h) бортовых журналов;

i) аэронавигационных карт и таблиц;

j) таможенных и иммиграционных правил;

k) воздушных судов, терпящих бедствие, и расследования аварий

и других вопросов, касающихся безопасности, регулярности и надежности воздушной навигации, необходимость в которых может время от времени возникать.

При этом, согласно положениям ­статей 54 и 90 названной Конвенции, принятие соответствующих международных стандартов и рекомендованной практики относится к обязанностям Совета ИКАО, который формулирует их для удобства в Приложениях к Чикагской конвенции и незамедлительно извещает все договаривающиеся государства о принятых мерах. Соответствующие приложения принимаются большинством двух третьих голосов Совета на сессии, созванной с этой целью, и вступают в силу в течение трех месяцев после их направления договаривающимся государствам (или в течение какого-либо другого более длительного срока, установленного Советом), если только за это время большинство договаривающихся государств не заявит Совету о своем несогласии с такими приложениями.

Приложения являются обязательными для всех договаривающихся государств, за исключением тех, которые, в соответствии со статьей 38 Чикагской конвенции, уведомили ИКАО о несоответствии между их собственной практикой и практикой, установленной международными стандартами.

В настоящее время действуют 18 При­ложений к Чикагской конвенции (обязательные в том числе и для государства Украина).

Тем не менее Чикагская ­конвенция не предусматривает создание ­определенных государственных контрольных/управленческих органов, справедливо оставляя институциональную структуру управления безопасностью гражданской авиации в зоне ответственности и усмотрения договаривающегося государства.

В свою очередь, статья 3 ВКУ (Государ­ственное регулирование деятельности гражданской авиации Украины) предусматривает осуществление регулирования деятельности гражданской авиации через Министерство транспорта Украины и соответствующие органы авиационного транспорта Украины по следующим направлениям:

— обеспечение развития гражданской авиации;

— надзор за безопасностью полетов воздушных судов;

— сертификация, регистрация и лицензирование;

— регулирование использования воздушного пространства и обслуживания воздушного движения;

— обеспечение поиска и спасения воздушных судов, терпящих либо потерпевших бедствие;

— защита авиации Украины от актов незаконного вмешательства в ее деятельность;

— научное сопровождение деятельнос­ти авиации и обеспечения ее безопасности, осуществляемые как отраслевыми, так и меж­отраслевыми научно-исследовательскими организациями и авиационными предприятиями;

— содействие внешнеэкономической и международно-правовой деятельности гражданской авиации.

Статья 3¹ ВКУ (Государственный надзор за обеспечением безопасности авиации) далее предусматривает, что государственный надзор за обеспечением безопасности авиации осуществляет специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти. При этом взаимодействие органов исполнительной власти Украины относительно надзора за безопасностью полетов воздушных судов осуществляется в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.

Таким органом, по мнению автора, должна являться Государственная авиационная администрация (далее — Госавиаадминистрация) как правительственный орган государствен­ного управления в составе Министерства транспорта и связи (далее — Минтранссвязи), которая была создана постановлением Кабинета Министров Украины от 2 ноября 2006 года № 1526 «О создании Государствен­ной авиационной администрации» (далее — Постановление о Госавиаадминистрации). Этим же постановлением было утверждено Положение о Государственной авиационной администрации (далее — Положение о Госавиаадминистрации).

Положение о Госавиаадминистрации прямо предусматривает, что Госавиаадми­нистрация является правительственным органом государственного управления, действующим в составе Минтранссвязи и ему подчиняющимся. Госавиаадминистрация в своей деятельности руководствуется Кон­ституцией и законами Украины, а также указами Президента Украины и постановлениями Верховного Совета Украины, принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины, актами Кабинета Министров Украины, приказами Минтранс­связи и этим Положением.

Основными задачами Госавиаадминист­рации являются:

— осуществление государственного конт­роля и надзора за безопасностью гражданской авиации;

— организация разработки ­нормативно-правовой базы для регулирования деятель­ности в области гражданской авиации;

— сертификация и регистрация объектов и субъектов гражданской авиации и лицензирование их деятельности;

— проведение расследований инцидентов с гражданскими воздушными судами, произошедших на территории Украины, и в установленном порядке расследований инцидентов с гражданскими воздушными судами Украины, произошедших на территории других государств;

— регулирование использования воздушного пространства и организация воздушного движения;

— организация авиационных перевозок;

— реализация основных направлений экономической, тарифной, финансовой, кад­ровой, научно-технической, страховой, инвестиционной, социальной политики и осуществление мероприятий по обеспечению экологической безопасности в области гражданской авиации;

— содействие проведению внешнеэкономической и международно-правовой деятельности гражданской авиации.

Положением о Госавиаадминистрации также предусмотрены осуществление Гос­авиаадминистрацией надзора за безопасностью полетов воздушных судов, летной пригодностью судов, внесенных в Государственный реестр гражданских воздушных судов, пригодностью к эксплуатации аэродромов, аэронавигационных технических средств, других объектов гражданской авиации и их защита от актов незаконного вмешательства, а также обеспечение государственного регулирования, контроль и проверка эффективности системы авиационной безопасности.

Основными ­внутригосударственными актами, регулирующими непосредственно правила и процедуры обеспечения безопасности воздушного движения, являются: Положение о системе управления безопасностью полетов на авиационном транспорте, ­утвержденное ­приказом Государственной службы Украины по надзору за обеспечением безопасности авиации от 25 ноября 2005 года № 895 (далее — Положение о системе безопасности), и Положение о надзоре за безопасностью поле­тов при организации воздушного движения, утвержденное приказом Государственной служ­бы Украины по надзору за обеспечением безопасности авиации от 5 декабря 2005 года № 917 (далее — Положение о надзоре за безо­пасностью).

Положение о системе безопасности определяет порядок организации работ относительно предупреждения авиационных событий, задачи и функции управления, органов, объектов и субъектов управления, устанавливает формы контроля над выполнением работ. Действие Положения о системе безопасности распространяется на всех субъектов гражданской ­авиации Украины независимо от форм собственности (далее — эксплуатанты), в том числе на организации и граждан, осуществляющих эксплуатацию воздушных судов, выполнение и обеспечение полетов, обслуживание воздушного движения на территории Украины.

При этом, согласно Положению о системе безопасности, управление безопасностью полетов в гражданской авиации осуществляет Государственная служба Украины по надзору за обеспечением безопасности авиации (далее — Госавиаслужба), а управление безопасностью полетов в авиакомпаниях и ­в авиапредприятиях осуществляют первые руководители эксплуатантов (авиакомпаний и авиа­предприятий). Эксплуатанты на основании Положения о системе безопасности обязаны внедрить систему управления безо­пасностью полетов авиакомпании ­(авиапредприятия).

Положением о надзоре за безопасностью (целью которого является формирование функционального подхода к надзору и управлению безопасностью полетов при организации воздушного движения в рамках системы управления безопасностью полетов на авиа­ционном транспорте, созданной согласно Положению о системе безо­пасности) также предусмотрено, что оно применяется структурными подразделениями Госавиаслужбы, предприятиями и организациями, выполняющими функции, связанные с организацией воздушного движения в воздушном пространстве Украины.

И с этого момента начинают проявляться определенные «тонкости» украинского законодательства.

Так, указанными положениями полная юридическая и функциональная ответственность за обеспечение безопасности воздушного движения возложена на Госавиаслужбу. Напомним, что Госавиаслужба была создана Указом Президента Украины от 16 авгус­та 2004 года № 912/2004 «О Государственной службе Украины по надзору за обеспечением безопасности авиации» и впоследствии ликвидирована при создании Госавиаадминистрации.

Казалось бы, все вполне логично, однако тут следует упомянуть, что согласно Постановлению о Госавиаадминистрации правопреемником Госавиаслужбы является отнюдь не Госавиаадминистрация, а Минтранссвязи. В соответствии же с Поло­жением о Мин­транссвязи, ­утвержденным постановлением Кабинета Министров Ук­раины от 6 июня 2006 года № 789, функции по надзору и управлению безопасностью полетов при организации воздушного движения на Минтранссвязи не возложены. Эти функции фактически исполняются Госавиаадминистрацией.

Для обывателя, в общем-то, ничего страшного, пока система функционирует без сбоев. Однако в случае возникновения проб­лем ответственных за обеспечение безопас­ности гражданских авиаперевозок в нашей стране можно искать долго и тщетно.

ПРОРОК Виктор — юрист ЮФ «Василь Кисиль и Партнеры», г. Киев