21 февраля с.г. дан официальный старт работы над конституционной реформой. В этот день Президент Украины Виктор Янукович Указом № 224/2011 «О поддержке инициативы по созданию Конституционной ассамблеи» принял предложение Президента Украины в 1991—1994 годах Леонида Кравчука и создал Научно-экспертную группу (Группа), которая должна заниматься подготовкой предложений по механизму создания и работы Конституционной ассамб­леи (Ассамблея).

Впрочем, еще до первого заседания Группы, состоявшегося в этот же день, работа над концепцией модели Ассамблеи осуществлялась. Над ней работали члены Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права (Комиссия), другого консультативно-совещательного органа при Президенте Украины. Более того, Комиссия успела утвердить (причем единоглас­но) проект модели Ассамблеи.

Такое утверждение состоялось на заседании 16 февраля с.г., на котором, к слову, присутствовал Леонид Кравчук.

И, тем не менее, именно Группа под руководством Леонида Кравчука, а не Комиссия, возглавляемая Сергеем Головатым, будет работать над созданием Конституционной ассамблеи. С чем это связано? Какой будет Ассамблея? Кто непосредственно станет работать над те­кстом изменений в Конституцию? Мы попытались найти ответы на эти вопросы.

Президентская инициатива

Открывая заседание Группы, Виктор Янукович отметил, что до этого времени на Украине не было системного всеобъемлющего процесса реформирования. Что касается именно конституционной реформы, то глава государства видит необходимость внесения таких изменений, чтобы Конституция Украины защищала права человека и создавала эффективную систему государственного управления. Чтобы в итоге ее не хотелось менять.

Но разработкой такой реформы должна заниматься Конституционная ассамб­лея. А какой быть Ассамблее — задача заседавшей Научно-экспертной группы.

В свою очередь руководитель группы Леонид Кравчук рассказал о своем видении процесса. На нынешнем этапе Группа будет заниматься подготовкой концепции Ассамблеи. По мнению Леонида Кравчука, в состав Ассамблеи, работающей сессионно, должны войти 100—150 человек, из которых не более 20—25 % будут политики. Остальные — ученые-конституционалисты, философы, политологи и представители гражданского общества. Сам процесс должен быть максимально гласным и с привлечением международных экспертных организаций — чтобы народ писал правила для власти.

Сама же Научно-экспертная группа станет постоянным рабочим органом Ассамблеи и будет проводить первичную подготовку проекта, который вынесут на утверждение Ассамблеи.

При этом Леонид Кравчук описал в общих чертах процесс работы над проектом реформы. Сначала планируется подготовить концепцию Ассамблеи, и Группа в этом вопросе намерена сотрудничать с учеными, общественными институциями, СМИ, Венецианской комиссией и Комиссией по укреплению демократии. Также будет определен примерный план работы. Затем предполагается издание указа о создании Конституционной ассамблеи, и после этого начнется работа над проектами текста Конституции — круглые столы, конференции, обсуждения в СМИ…

В результате этой работы Группа обобщит предложения по реформе Конституции и подготовит на первую сессию Ассамблеи проект концепции новой редакции Конституции Украины. На последующих сессиях планируется дорабатывать, согласовывать и утверждать проект, который затем передадут Президенту Украины для внесения в парламент.

Что касается сроков работы, Леонид Кравчук выразил предположение, что принимать закон о внесении изменений в Конституцию Украины будет, скорее всего, парламент, избранный в 2012 году.

При этом, как в ходе заседания группы, так после, Леонид Кравчук неоднократно подчеркивал, что в процесс предложения идей должны быть вовлечены максимально широкие круги общества. Чтобы получился проект, в отношении которого не будет заявлений о том, что он готовился в кулуарах. Что касается форм участия населения в подготовке концепции реформы, то, как прокомментировал г-н Кравчук, обработать 46 миллионов предложений ни одна комиссия не в состоянии, поэтому надо принимать участие в публичных мероприятиях, обобщать озвученные в их ходе идеи и передавать на рассмотрение экспертной группы для подготовки проекта изменений.

Зачем вторая концепция?

Что касается сути процесса, вроде бы все понятно. Но остается непонятным, чем отличается то, над чем будет работать научно-экспертная группа, от того, над чем завершила работу Комиссия по утверждению демократии.

Чтобы прояснить, что за экспертная группа создана Президентом Украины и будет ли она реализовывать концепцию, разработанную Комиссией, редакция обратилась к председателю Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права Сергею Головатому.

— Сергей Петрович, можно утверждать, что уже стартовал процесс конституционного реформирования. Но пока не совсем ясно, кто этим процессом руководит. С одной стороны, Президент Украины на заседании Комиссии озвучил идею Конституционной ассамблеи, с другой — ее созданием занимается научно-экспертная группа, которую возглавляет Леонид Кравчук. Вы бы не могли разъяснить, что это за группа, почему она занимается реформой и какая роль Комиссии в этом процессе?

— Давайте вернемся к 13 января с.г., когда на первом заседании Комиссии Президент Украины впервые озвучил необходимость начала нового конституционного процесса и высказал идею создания Конституционной ассамблеи как совещательного органа. Тогда он обратился к членам Комиссии с предложением начать работу над обдумыванием и проработкой концепции модели Ассамблеи.

В связи с этим мы провели ряд рабочих встреч, обсуждали концепцию и в среде экспертов, и с лицами, которые, оказалось, были инициаторами этой идеи. В частности, инициатором этой идеи первым выступил Леонид Кравчук.

— То есть еще до 13 января?

— Да. Он еще летом прошлого года написал Президенту Виктору Януковичу письмо, в котором предложил эту идею.

В связи с этим мы пригласили Леонида Макаровича на наше заседание 16 февраля, где он представил свое видение реализации идеи на начальном этапе. К тому времени мы уже имели свои наработки по проекту концепции, которую представил руководитель рабочей группы Николай Козюбра. С учетом мнений, высказанных Николаем Ивановичем и Леонидом Макаровичем, мы провели обсуждение и единогласно одобрили Концепцию создания и функционирования Конституционной ассамблеи.

— Что предполагает эта концепция?

— В ней Комиссия определила концептуальные элементы Ассамблеи. По нашему видению, и в этом оно совпадает с мнением Президента, Ассамблея является консультативно-совещательным органом при Президенте Украины. Конституция Украины не предусматривает других институтов при Президенте, кроме вспомогательных и консультативных.

— Зачем вообще нужна Ассамблея и реформа? Насколько они актуальны сегодня?

— Сегодня необходимость в системном обновлении Конституции чувствуется, исходя и из состояния развития общества в целом, и из опыта применения Конституции, действующей с 1996 года: ее изъяны, ее слабые места. Помимо этого, мы уже имеем целый ряд документов европейских институций, в которых нам указывают на необходимость в таком обновлении.

Это отмечала и Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в резолюции от 4 октября 2010 года, и Европейский парламент в резолюции от 25 ноября 2010 года, и Венецианская комиссия в заключении от 17-18 декабря 2010 года. Во всех этих документах идет речь о необходимости системного обновления или всеохватывающем процессе конституционной реформы в полном соответствии с европейскими стандартами.

Поскольку это входит в сферу задач, возложенных на Комиссию, Комиссия работает над внесением Президенту предложений по приведению Конституции Украины в соответствие с европейскими стандартами.

В своей Концепции мы пришли к единому мнению, что задачей Ассамблеи должна быть подготовка и внесение Президенту предложений по внесению в Конституцию изменений системного характера. Мы называем это системным обновлением Конституции.

— Что, на ваш взгляд, должна представлять собой Ассамблея?

— Структурно мы предлагаем создать Ассамблею в составе двух институций. Первая, собственно, Консти­туцион­ная ассамблея, в составе до ста человек, в число которых ­войдут высококвалифицированные специа­листы в отрасли конституционного права, философии права, политических наук, других отраслей права, а также представители политических партий и институтов гражданского общества.

Причем мы руководствуемся тем, что количество политиков в составе Ас­самблеи не должно превышать 30 %. Леонид Макарович озвучил на заседании группы, что количество политиков должно быть в пределах 20—25 %. Большого отличия в этом нет, но главное, чтобы их не было больше. Четвертая часть, пожалуй, наиболее разумное пропорциональное соотношение, но не более 30 %. Остальную часть должны составлять специалисты и представители гражданского общества. Это должны быть люди, которые не вовлечены в политическую деятельность и не принимают непосредственного участия в принятии политических решений. По нашему мнению, специалисты и представители гражданского общества должны выражать свое мнение как независимые эксперты и автономные от государства субъекты.

— А почему вообще от политиков в составе Ассамблеи нельзя отказаться?

— Без политиков никак нельзя. Для обеспечения легитимности процесса необходимо соблюдение процедуры, установленной разделом XIII Конституции, согласно которому принимать окончательное решение будут политики (народные депутаты Украины — прим. ред.). И для того, чтобы добиться такого варианта проекта решения, который бы поддержали политики, они должны быть вовлечены в процесс с самого начала.

В этом вопросе мы руководствуемся рекомендациями Венецианской комиссии. Поэтому Комиссия считает, что в Ассамблее должны быть представлены политики, причем пропорционально равновеликими частями — не только от парламентской оппозиции, но и от внепарламентских политических игроков.

— Значит, политики в Ассамблее нужны, чтобы после проект не был отторг­нут?

— Именно так. Чтобы проект не был «чужим», он должен быть «собственностью» всех политических игроков. Для этого в составе Ассамблеи нужны политики. Вместе с тем, и об этом Комиссия указала в концепции, представительство должно быть пропорциональным: не более 30 % политиков, не более 30 % юристов, до 15 % — политологов, до 10 % — представителей других отраслей права и общественных наук, до 15 % — представителей гражданского общества.

Это первая часть Ассамблеи. Также наша Комиссия считает, что в рамках Ассамблеи должна работать экспертная группа. В первую очередь, в нее должны войти специалисты в сфере конституционного права. Мы пришли к единому мнению, что в этой группе должно быть до десяти человек — только самые авторитетные ученые-конституционалис­ты, которые не должны принадлежать к политическим партиям — для того чтобы усилить независимость и гарантировать беспристрастность конституционного процесса. И, собственно, по нашему видению, именно экспертная группа готовит предложения по концептуальным началам предлагаемых изменений и формулирует положения, которые будут выноситься на рассмотрение Ассамблеи.

Для нас чрезвычайно важно, чтобы Ассамблею возглавлял тот, кто не занимает должностей. Это мы отобразили в своем решении от 16 февраля, а 21 февраля Президент издал Указ, и мы можем пронаблюдать, что некоторые моменты отображаются. Например, Группа сформирована по инициативе Леонида Кравчука, который не занимает никакой должнос­ти.

— То есть Президент уже создал ту экспертную группу, которая предусматривалась и в вашей Концепции как рабочий орган Ассамблеи?

— Пока это не так. Комиссия видит экспертную группу, которая будет готовить текст, небольшой. Текст Конституции не могут писать двадцать человек. С другой стороны, на них пока еще и не возложена задача, согласно Указу, писать текст. В Указе говорится о концепциях реформирования, но не о тексте.

Это значит, что вопрос открыт для поиска вариантов.

— Но на заседании Леонидом Кравчуком было озвучено, что именно Группа будет рабочим органом Ассамблеи…

— Это его видение, но из Указа этого не следует. Думаю, что это будет четко определено на этапе, когда будет издан указ о Конституционной ассамблее. Может быть, там отобразится и мнение Леонида Макаровича.

Но, исходя из своего опыта, и, думаю, со мной согласятся на 99 %, уверен, что 21 человек не могут писать Конституцию. Все равно должна быть группа экспертов, которая будет именно писать текст. Так было на всех этапах, и когда писалась Конституция 1996 года, и когда работал Национальный конституционный совет.

— Но определить десять из всех конституционалистов, которых немало на Украине, тоже сложно?

— Отнюдь. У нас много есть конституционалистов, так сказать, «по списку». К примеру, людей, которые имеют диплом юриста, полно, но скольких из них можно считать специалистами в отрасли права с точки зрения правовой культуры, которая сегодня является общепринятой в Европе? Слишком мало. Это в равной степени касается конституционного права.

Я, наверное, на пальцах двух рук смогу перечислить тех, кого можно признать специалистами в сфере именно европейского конституционализма.

— Кого вы относите к этой десятке?

— Я не могу назвать фамилии. Но, и это я говорил не единожды, — у нас чрезвычайно глубокий кризис в отечественной доктрине права. У нас и поныне доминирует советский тип школы конституционного права. Вы сами можете в этом убедиться: возьмите последние книжки и посмотрите, сколько в них ссылок на европейских конституционалистов, на европейские источники? Очень просто увидеть, что ссылки будут либо на себя же, либо на русских ученых или российские источники.

Но российская юридическая наука также является, прежде всего, позитивистской. У них буквально недавно появилось в юридическом обороте понятие «верховенство права». До недавнего времени при переводе докладов ПАСЕ россияне использовали термин «верховенство закона». Нет такого понятия в Европе в принципе!

— Как же реализовать принцип, который пока еще с большим трудом даже понимается, в Конституции?

— Над этим еще на заре независимости работала экспертная группа под руководством профессора Юзькова, который стал первым председателем Конституционного Суда. Я неоднократно заявлял, сейчас могу сказать и буду говорить еще долго: «До уровня Леонида Петровича Юзькова у нас не поднялся ни один теоретик-конституционалист. К сожалению…».

— Вы отказались называть фамилии, но я правильно понимаю, что в названную выше десятку экспертов вы бы включили Леонида Юзькова?

— Он должен был бы возглавить эту группу. Но ученых его уровня, как я сказал, нет. Правда, есть ученые, которые приближаются к его уровню, которые могли бы возглавить экспертную группу. Но я имен не назову, чтобы не сочли за лоббирование и не переходили на личнос­ти. В любом случае мы прошли тот этап, когда архитектура Конституции, конституционная инженерия осуществлялась… я бы это назвал «путем заимствования формул из западной доктрины права».

Конституция 1996 года на 90 % состоит из классических формул, прошедших апробацию в европейской практике. Особенно тех, которые касаются прав человека, полномочий органов власти. Это штампы, формулы. На новом этапе надо их переосмыслить как с точки зрения философского и юридического смысла, так и с точки зрения эффективности — не прос­то переписать их в текст, а посмотреть, почему они не сработали, в чем недостаток этих формул для нашей украинской практики.

— Потому что позитивистское восприятие права требует, чтобы в Конституции было записано все?

— В том числе. Что говорить — большинство отечественных трудов по конституционализму начинается с того, что «в Конституции Украины не дано определения верховенству права»…

— Вернемся к работе Комиссии. На заседании Группы Леонид Кравчук отметил, что при выполнении поставленных перед нею задач группа будет сотрудничать, в том числе, с Комиссией. Что это будет за сотрудничество?

— Мне кажется, что озвученную идею можно назвать естественной. Согласно положению о Комиссии, среди задач, поставленных перед нами, есть подача предложений по приведению Конституции Украины в соответствие с европейскими стандартами и ценностями на основании рекомендаций Венецианской комиссии. На Комиссию также возложена задача по налаживанию более тесного сотрудничества с Венецианской комиссией. То есть такое сотрудничество следует из наших задач. Да и идея Конституционной ассамблеи впервые публично была озвучена на заседании нашей Комиссии, и мы уже наработали концепцию модели Ассамблеи и направили свое видение Леониду Макаровичу.

Исходя из этого, я думаю, что в любом случае и в официальном, и в неофициальном порядке мы будем контактировать и сотрудничать. Возможно, мы выйдем на идею совместного заседания двух консультативно-совещательных органов по вопросам, где предмет деятельности у нас совпадает.

— Выходит, задачи, поставленные перед Группой, дублируют задачи Комиссии?

— Нет, это нельзя назвать дублированием. Комиссия, например, для себя определила приоритетным сектор судебной системы: разработать новый вариант судоустройства, в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии, которыми определены семь позиций, и их внедрение требует конституционных изменений.

Мы не можем охватить все вопросы реформы, но некоторые секторы работы этих двух органов перекликаются.

Никаких конфликтов, дублирования или конкуренции в этом нет и быть не может. Это всего лишь процесс согласования позиций и поиск наилучшего подхода к процессу реформы. Напротив, я бы сказал, это очень хорошо — у каждого есть свой предмет деятельности. Комиссия, созданная, напомню, для ускорения исполнения обязательств Украины перед Советом Европы, не касается вопросов, связанных, к примеру, с первым разделом Конституции, или вторым, поскольку проблем в них нет. Но я не исключаю, что мы будем работать над концепцией системных изменений и затронем их, потому что необходимость системного обновления Конституции отмечалась европейскими структурами, а это — наша сфера деятельности.

— Сергей Петрович, вы постоянно пользуетесь определением «системное обновление Конституции». То есть вы видите обновление через внесение изменений, или это может быть новая редакция или вовсе новая Конституция?

— Мы в нашей Концепции говорим о системном обновлении действующей Конституции, но никак не о новой Конституции. Это четко предусмот­рено в рекомендациях европейских институций и разделом ХІІІ действующей Конституции. Принятие Новой Конституции не будет легитимным.

Надо рассматривать варианты: если решаться на новую редакцию Конституции, то следует изменять эти разделы, значит — проходить более сложную процедуру. Или же системные изменения затронут только разделы, не требующие такой сложной процедуры принятия. Но чтобы определиться, помимо мнения специалис­тов, необходимо будет еще политическое решение.

На мой взгляд, Конституция была бы до сих пор неизменной, если бы ее дважды не изменили неконституционным способом. Точнее сказать — не изменили способом, который признан Конституционным Судом Украины неконституционным, но само признание было осуществлено вне конституционных полномочий. Конституция Украины принадлежит к «жестким» актам, к ней сложно подступиться. Поэтому ее и изменили тем способом, которым смогли…

Изменения в нашу Конституцию должен вносить парламент. Это аксиома. Обычно, говорят, третьего не дано, в данном случае не дано даже другого.