Видавництво 
Новейшую историю Украины можно разделить на два этапа — до 2 апреля 2007 года и после. Наверняка многие запомнили телеобращение Президента Украины Виктора Ющенко, который зачитал Указ «О досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Украины» — и практически молниеносную реакцию парламента и правительства. Последующие события сменялись с калейдоскопической быстротой. Каждая из конфликтующих сторон пыталась получить как можно больше дивидендов. Были задействованы как правовые способы разрешения конфликта, так и методы, выходящие за рамки законности, но являющиеся приемлемыми с политической точки зрения. В конфликт были вовлечены практически все институты государства, в частности, заложником политических амбиций стала якобы независимая судебная система, для которой заданием первостепенной важности ныне является восстановление собственного авторитета и независимости.
Сегодня страсти поутихли, парламент на каникулах, политические партии активно включились в избирательную гонку. Относительное затишье наблюдается в судебной системе, к нормальной работе возвращается Конституционный Суд Украины. Предлагаем вам оглянуться и вспомнить основные события четырех месяцев политического кризиса, проанализировать их с точки зрения права и последствий для правовой системы Украины. Попытаться разобраться: случившийся конфликт — это результат нарушения правовых норм или их отсутствия, коллизионности? На вопросы «ЮП» отвечают известные юристы, как политики, государственные деятели, так и практики.
Этап начальный — «бумажный»
Разговоры о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Украины V созыва начались довольно давно, практически с самого момента завершения выборов. Но время «Ч» пришлось на 2 апреля с.г. В мотивационной части Указа Президента № 264/2007 cказано: «… Нарушение конституционных норм относительно формирования коалиции депутатских фракций в Верховном Совете Украины искажает результаты народного волеизъявления, осуществленного в соответствии со статьей 69 Конституции Украины через выборы народных депутатов Украины в марте 2006 года, является пренебрежением конституционных избирательных прав граждан Украины, приводит к игнорированию конституционного принципа народного суверенитета… конституционный статус Президента Украины обязывает его осуществлять мероприятия для прекращения нарушений Конституции Украины… в частности, обязывает досрочно прекратить полномочие парламента в случае нарушений им Основного Закона Украины, если нет других предохранителей грубых нарушений Конституции Украины со стороны Верховного Совета Украины». По мнению народных депутатов — представителей парламентского большинства, в тот же вечер собравшихся на внеочередное заседание, такие действия Президента противоречат Конституции Украины. Верховный Совет принял ряд постановлений, которыми Указ № 264/2007 признавался неконституционным, и предложил Президенту отменить его. Одновременно депутаты обратились в Конституционный Суд Украины с предложением безотлагательно, но не позже, чем на протяжении пяти дней со дня поступления, рассмотреть конституционное представление относительно конституционности Указа № 264/2007. Парламент также восстановил прежний состав ЦИК. Кабинет Министров Украины поддержал Верховный Совет и запретил Минфину выделять средства на проведение досрочных выборов. В свою очередь, Президент приостановил действие данного постановления КМУ в порядке, предусмотренном пунктом 15 статьи 106 Конституции Украины (с одновременным обращением в КСУ), подчеркнув, что указы Президента являются обязательными для исполнения на территории Украины.
Не будем оценивать легитимность упомянутых актов — достаточно внимательно почитать Конституцию Украины.
Этап конституционно-судебный
5 апреля главной ареной противостояния стал Конституционный Суд Украины, который открыл производство по делу по конституционному обращению 53 народных депутатов относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Указа № 264/2007. Еще до начала рассмотрения дела, которое сначала планировалось на 11 апреля, пятеро судей КСУ отказались принимать участие в заседаниях до обеспечения надлежащей работы суда. Ранее о желании уйти в отставку заявлял Председатель КСУ Иван Домбровский, но судьи не удовлетворили его заявление. В конечном итоге, КСУ начал рассмотрение дела в пленарном режиме только 17 апреля. Процесс закончился ничем — 26 апреля Президент издал Указ № 355/2007, которым Указ № 264/2007 был признан утратившим силу, и названа новая дата выборов — 24 июня с.г. Появлению этого Указа предшествовало особое определение Высшего административного суда Украины, которым констатировались нарушения порядка формирования избирательных комиссий, что могло препятствовать проведению выборов в установленный Указом № 264/2007 срок. Верховный Совет принял постановление, которым Указ № 355/2007 признавался выданным с нарушением законодательства, и рекомендовал Кабинету Министров и другим органам исполнительной власти руководствоваться законами. Указ № 355/2007 также обжаловался в КСУ — соответствующее конституционное представление 160 народных депутатов было внесено 27 апреля.
Но вернемся к Конституционному Суду. Процесс стал своеобразным политическим шоу — митинги под стенами, блокирование здания КСУ, коррупционные скандалы. Звучало много заявлений о неспособности КСУ принять объективное решение. В итоге Иван Домбровский все-таки ушел в отставку (17 мая с.г.). Реагируя на отдельные заявления, Президент Украины уволил судей КСУ Сюзанну Станик (докладчика по делу о конституционности Указа № 264/2007), Валерия Пшеничного (соответствующие указы от 30 апреля и 1 мая с.г.) и Владимира Иващенко (Указом от 10 мая с.г.) — за нарушение присяги. Причем указы об увольнении судей Пшеничного и Иващенко то отменялись, то вновь принимались в измененной редакции (так, указами от 14 июня судьи КСУ Иващенко и Пшеничный были восстановлены в должностях и вновь уволены, но в связи с подачей заявлений об отставке). На вакантные должности были назначены Степан Гавриш (Указ от 3 мая с.г.) и Василий Костицкий (Указ от 4 мая с.г.). Верховный Совет не остался в долгу и 24 мая с.г. принял постановление об увольнении судьи КСУ Петра Стецюка, избранного по квоте «Нашей Украины» — также за нарушение присяги.
Отдельно стоит упомянуть об участии судов общей юрисдикции в политическом противостоянии. Несмотря на то что согласно Конституции суды должны быть вне политики, вынесенные в это время определения и решения судов (получившие емкое обозначение «политическое рейдерство») показали заангажированность судебной власти. Прежде всего, это решения, которыми приостанавливались действия указов Президента, как о роспуске парламента (Артемовский районный суд г. Луганска, Феодосийский городской суд), так и по кадровым вопросам (увольнение судей КСУ обжаловалось как самими судьями (в районных судах г. Киева), так и третьими лицами (народными депутатами) — в судах Луганской и Донецкой областей). Большинство из упомянутых решений отменены вышестоящими инстанциями, но свое негативное влияние, прежде всего на саму судебную систему, они успели оказать.
События второго плана, но не меньшей важности
В рамках глобального противостояния следует выделить еще несколько локальных событий, непосредственно касающихся правовой системы Украины. Это борьба за прокурорское кресло и контроль над внутренними войсками. В результате восстановлений-увольнений Святослава Пискуна (восстановлен в должности Генерального прокурора Украины 26 апреля с.г., уволен 24 мая с.г.) и временного и.о. Виктора Шемчука (24 мая — 1 июня с.г.) в выигрыше остался Александр Медведько, сохранивший должность Генерального прокурора (также успел побыть первым заместителем Генерального прокурора Пискуна).
Что касается внутренних войск, то ситуация еще более запутана — согласно Закону «О внутренних войсках Министерства внутренних дел», они входят в систему Министерства внутренних дел и подчиняются непосредственно министру внутренних дел. А согласно Конституции Украины, Президент является верховным главнокомандующим, которому должны подчиняться все воинские формирования государства. Указом № 474/2007 от 25 мая с.г., через 11 лет после принятия Конституции, существующую коллизию было решено устранить и переподчинить внутренние войска непосредственно Президенту. В ответ Кабинет Министров Украины принял постановление № 774, которым обязал Министерство внутренних дел Украины при обеспечении общественного порядка в г. Киеве оперативно согласовывать с вице-премьер-министром Украины мероприятия, которые осуществляются Министерством, в том числе и с участием внутренних войск, о планировании и результатах выполнения которых информировать Кабинет Министров Украины ежедневно. Между тем, вокруг упомянутого Указа Президента развернулось и полномасштабное судебное противостояние — сначала Соломенский районный суд г. Киева приостановил действие Указа, а затем 29 мая с.г. Киевский апелляционный административный суд сначала приостановил действие решения Соломенского суда, а потом 31 мая с.г. вообще закрыл производство по апелляционной жалобе Президента.
Этап переговорный…
В лучших традициях украинского политикума, кризис плавно перешел в плоскость политических договоренностей и соглашений. За столом переговоров доминировали вопросы политической целесообразности, о праве вспоминали, когда надо было «красиво оформить» уже принятое стратегическое решение.
Так появилось совместное заявление Президента Украины, Председателя Верховного Совета Украины и премьер-министра Украины, согласно которому внеочередные выборы должны были состояться на основании Указа Президента в порядке части 1 статьи 82 Конституции Украины (то есть, в связи с неполномочностью конституционного состава парламента). Для законодательного обеспечения внеочередных выборов в Верховный Совет Украины инициировалось проведение с 29 мая 2007 года на протяжении двух дней (29—30 мая) пленарных заседаний парламента. Соответствующий Указ президента был издан в тот же день.
Верховный Совет Украины довольно продуктивно использовал предоставленную ему возможность плодотворно поработать. За четыре дня (Президент дважды продлевал работу парламента) были приняты все нормативные акты, предусмотренные договоренностью, в частности, подтверждено голосование по законам, принятым в период со 2 апреля по 28 мая, внесены изменения в Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины», принят пакет законов, необходимых для вступления в ВТО, назначен новый состав ЦИК.
…и постпереговорный
Согласно достигнутым договоренностям, 3 июня 2007 года решениями высших руководящих органов блоков политических партий «Блок Юлии Тимошенко» и «Наша Украина» в соответствии с частью 6 статьи 81 Конституции Украины досрочно прекращены полномочия народных депутатов Украины, избранных от этих избирательных блоков. В соответствии с частью 2 статьи 82 Конституции Украины и решением Конституционного Суда Украины от 17 октября 2002 года № 17-рп/2002, это является причиной неполномочности Верховного Совета Украины, что и было констатировано Указом Президента № 497/2007 от 5 июня с.г. Досрочные выборы были назначены на 30 сентября с.г.
Соответственно, пленарные заседания парламента после 5 июня не должны были проводиться — но парламент продолжил работу до 27 июня, когда сессия была закрыта. Предварительно парламент утвердил план следующей сессии и пообещал собраться на внеочередную сессию во время парламентских каникул. За это время было принято в общей сложности 39 законов, не считая поддержанных в первом чтении. Многие из них имеют большое правовое и экономическое значение, но статус неясен — Президент не подписал ни одного закона, принятого после 1 июня.
Вслед за этим последовал ряд судебных решений, в частности, о восстановлении в должностях уволенных судей КСУ. Сам КСУ постепенно возвращается к нормальной работе — избран Председатель (со второй попытки им стал Андрей Стрижак), рассматриваются конституционные обращения и представления.
Но какого-то резонанса эти события уже не вызывают — Украина готовится к сентябрьским выборам, и уже новому парламенту предстоит поставить окончательную точку в конфликте.
| МНЕНИЕ ЭКСПЕРТОВ |
|
Сергей Козьяков, управляющий партнер АФ «Сергей Козьяков и Партнеры» — Дайте общую правовую оценку политического кризиса на Украине. — За время конфликта все присутствующие стороны уничтожили не только судебную систему Украины, но и правовую систему государства вообще, и должны нести за это ответственность как политические силы и государственные деятели. Теперь они должны совместно все исправить (а также наши коллеги, сидящие внутри этих сил). С правовой точки зрения было несколько десятков тысяч нарушений, которые исправлять никто не собирается. То, что мы можем видеть, — это только вершина айсберга, мы сосредоточились на группировке из 500 человек политиков, забывая, что правовых нарушений (в области образования, тендерных закупок, земельных вопросов и т.д.) намного больше. Что касается тех нормативных актов, которые были приняты после прекращения полномочий парламента, то остается одно — отменять или обращаться в суд. Отменять их никто не будет, а в суд не имеет смысла обращаться — он заангажирован сторонами конфликта. Конституционный Суд они также уничтожили. Конституционный Суд пытается изо всех сил восстановить свою репутацию, и я думаю, у них это получится. А вот у судебной системы как таковой, по моему мнению, ничего самостоятельно не выйдет — для реабилитации и восстановления ее репутации нужны усилия гораздо большего количества фигурантов и других ветвей так называемой власти, и всего юридического цеха в целом. Если, конечно, некоторые наши коллеги-юристы не прекратят ее добивать. |
|
Сергей Сафулько, член Высшего совета юстиции, председатель ВККА IV созыва — Какова правовая сила актов, принятых парламентом в период после 2 апреля этого года? — Верховный Совет Украины сам поставил на себе крест, и Президент своими Указами завершил то, что должно было, в конечном итоге, случиться, — в ситуации, когда часть парламента лишена возможности работать, решения парламента вряд ли можно считать легитимными. Проведение досрочных выборов (а их можно было провести, только прекратив полномочия Верховного Совета) является абсолютно логичным, закономерным шагом, который, в конечном итоге, согласовывается с Конституцией и правом народа избирать парламент. Налицо довольно непростая коллизия, когда парламент, полномочия которого были прекращены, продолжал работать, принимал различные акты, юридическая сила которых ничтожна. Я думаю, что принятие каких-либо актов парламентом в таком усеченном составе является неправильным, противоречащим Конституции. Вести речь о придании этим актам законной силы можно только после того, как новый парламент или тот, который будет легитимным, подтвердит их принятие, как то имело место в конце мая. Ведь принято множество актов индивидуального действия, законов — но все это напрасный труд — печально, но именно так законодатели себя повели. И только полномочный парламент сможет разрешить эту правовую коллизию. |
|
Андрей Портнов, народный депутат Украины V созыва — Что необходимо для предотвращения подобных конфликтов в будущем? — Прежде всего, это недопустимость нарушений законодательства и Конституции всеми государственными деятелями, в первую очередь Президентом как гарантом соблюдения Конституции. Проблема не в качестве законов, а в их соблюдении. Возможно, должно пройти время, и виновные в нарушениях будут привлечены к ответственности — это стало бы наилучшей гарантией избежания подобных конфликтов в будущем. Можно, конечно же, принять новые законы, внести изменения в Конституцию, но главное — обеспечить их неукоснительное соблюдение. |
|
Степан Гавриш, судья Конституционного Суда Украины, член Высшего совета юстиции — Ваши впечатления от политического кризиса на Украине. — Анализируя политический кризис последних четырех месяцев, я бы сделал три вывода. Первый и основной — это выход всех институтов государственной власти за рамки Конституции. И формирование всех основных решений в политическом поле с достижением политических компромиссов вне правового поля. Мы столкнулись с беспрецедентным явлением: на смену принципу верховенства права, законности пришла политическая целесообразность, и именно она, а не закон, определяла способ политической жизни и правления в государстве. Второй вывод — это дефолт, падение Конституционного Суда Украины как форпоста обеспечения верховенства Конституции. Вследствие политического партийного принципа формирования состава Конституционного Суда Украины, он изначально был обременен двумя неразрешимыми проблемами, первая — непрофессионализм, неспособность взвешено, исходя из требований Конституции Украины, ее текста и духа, определить наиболее сбалансированную приемлемую позицию, и вторая — политическая заинтересованность судей Конституционного Суда Украины в решении тех или иных вопросов, что привело к необыкновенно серьезному конфликту и дискредитации Конституционного Суда Украины. И третий вывод — украинская нация становится политически зрелой, демонстрирует возможность выживания в условиях деструктивных политических трендов, имевших место на Украине. Именно народовластие стало основным фактором выхода из политического кризиса. |
|
Николай Онищук, народный депутат Украины V созыва — Николай Васильевич, каков ныне статус Верховного Совета Украины и народных депутатов? — Начнем с народных депутатов. Народные депутаты, согласно Конституции Украины, сохраняют свои полномочия до избрания нового Верховного Совета Украины, то есть до замещения их мест новоизбранными депутатами. За исключением тех народных депутатов, которые, как известно, сложили с себя депутатские полномочия на основании решений соответствующих съездов. Кстати, в этом контексте необходимо затронуть тему, которая обычно не комментируется. Это правовой режим тех депутатов, в отношении которых съезд принял решение на основании их заявлений о сложении полномочий, и которые после принятия соответствующих решений попытались отозвать свои заявления — таких фактов достаточно много. Считаю, что отзыв заявления после вынесения решения съезда невозможен, поскольку полномочия народного депутата прекращаются с момента вынесения соответствующего решения съезда политического блока. Возобновить депутатские полномочия можно только на основании судебного решения, признающего, что решение съезда в отношении конкретного депутата не имеет правовых последствий. Что касается правового режима Верховного Совета, необходимо руководствоваться известным решением Конституционного Суда, в котором идет речь о том, что если количество народных депутатов в какой-либо момент времени составит менее 2/3 конституционного состава, то Верховный Совет прекращает свою деятельность в сессионном режиме. А это значит, что любые действия парламента, выходящие за рамки указанного правового императива, не создают никаких правовых последствий. Соответственно, акты, принятые парламентом в условиях его неполномочности, являются ничтожными по своей правовой нагрузке. Вопрос об актах, принятых неполномочным составом Верховного Совета (когда народных депутатов оставалось меньше 300), не может рассматриваться, поскольку таких актов как правовых документов не существует. — Прокомментируйте, пожалуйста, участие судебной системы в политическом конфликте. — Судебная система (и это естественно) не имеет никакой политической инициативы, и она была фактически втянута, стала субъектом политики правовых споров. Насколько судебная власть смогла быть независимой и непредвзятой при рассмотрении довольно острых политических споров, сегодня можно оценивать по решению внеочередного Съезда судей Украины. Я думаю, что судейский корпус смог объективно оценить те обстоятельства, в которые попала судебная система, и возможность самой системы сохранить свою независимость, непредубежденность и юстициарную справедливость. Кроме того, замечу, что, к сожалению, в этом конфликте непосредственное участие принимал еще один конституционный судебный орган — Высший совет юстиции. Есть все основания констатировать, что этот орган дискредитировал себя, принимая политически заангажированные решения. |
|
Валерий Бондик, первый заместитель министра юстиции Украины — Валерий Анатольевич, были ли основания для досрочного прекращения полномочий Верховного Совета? — Я думаю, что Указ от 2 апреля с.г. был издан с превышением полномочий Президента. Верховный Совет работал, действовала коалиция. Президент поторопился, издавая этот Указ (последующие указы подтверждают мое мнение), и только конфликт вокруг Конституционного Суда помешал этому органу признать упомянутый Указ незаконным. — За время конфликта наибольшей критике были подвергнуты суды. Чем это можно объяснить? — Что касается судов общей юрисдикции, то они, впрочем, как и весь организм нашего общества, больны. Ведь та судебная реформа, которая предложена, еще не закончилась единым определяющим, я бы сказал судьбоносным, законом о судоустройстве и статусе судей. Мы помним законопроекты, внесенные Президентом Украины, но они были отозваны. Также был зарегистрирован проект народного депутата Сергея Головатого, также довольно неплохой, разработанный с учетом европейского опыта. Но с учетом того, что парламент не работал в нормальном режиме, упомянутый проект так и остался проектом. Поэтому, и судьи сами это признают (и на Пленуме, и на внеочередном съезде), в судебной системе накопилось множество проблем, требующих безотлагательного разрешения. Уже более или менее преодолено противоречие и возобновлена работа Конституционного Суда Украины, который уже избрал Председателя,— но, все равно, необходимо еще много усилий для восстановления его авторитета. — За прошедшее после издания первого Указа о прекращении полномочий парламента время Верховный Совет принял довольно много различных правовых актов. Каков их статус? — В отношении постановлений Верховного Совета не принято ни одного судебного решения, подтверждающего их недействительность. Я считаю, что они были приняты Верховным Советом в полном соответствии с законом и регламентом. Что касается законов, принятых после издания последнего Указа Президента № 497/2007, то, в соответствии с Конституцией, законы, принятые Верховным Советом, но не подписанные Президентом и не возвращенные в Верховный Совет, должны быть изданы за подписью Председателя Верховного Совета. Какой-либо специальной процедуры легализации или переголосования не требуется. — Что требуется для избежания подобных ситуаций в будущем? — Должен быть применен комплексный подход. В первую очередь, это надлежащее правоприменение, функционирование системы сдержек и противовесов, взаимоуважения ветвей государственной власти, как это принято в демократическом государстве. Если одна ветвь власти вступает в конфликт с другой, то должна вмешаться третья, судебная власть, которая и разрешает конфликт. К сожалению, у нас так не произошло — суды или самоустранялись от конфликта, или принимали несвойственные судам общей юрисдикции решения. |
