По предварительным прогнозам, через год вступит в силу поистине эпохальный для европейцев документ — Конституция Европейского Союза (ЕС). Вместе с тем скептики считают, что с таким решительным шагом не мешало бы повременить, мол, Европейский Союз, несмотря на всю «интегрированность», еще не готов к нему, в первую очередь, вследствие недостатков самого документа. Так, Конституция заменит собой все учредительные договоры ЕС, став, таким образом, единственным основополагающим документом организации. С одной стороны, такая унификация имеет массу положительных моментов, например, централизованное регулирование правоотношений между членами организации, а также отношений с третьими государствами. С другой стороны — и ряд проблематичных, поскольку одновременно повлечет отказ от части функций государства, традиционно считающихся исключительно национальной прерогативой.

Однако, как бы там ни было, принятие Конституции — дело ближайшего времени, и пришла пора присмотреться к ней более внимательно, особенно в свете национальных стремлений присоединиться к ЕС. Оставляя в стороне тонкости иных материальных норм Конституции, хочется остановиться на механизме осуществления надзора за ее соблюдением. Речь пойдет об органе конституционной юрисдикции, то есть о Европейском суде справедливости (Суд), поскольку именно он, согласно Конституции ЕС, наделен соответствующими полномочиями.

Такой вот Суд

Как известно, Суд занимает особое мес­то среди институтов ЕС вследствие специфики его деятельности. Во-первых, он является единственным судебным органом ЕС, имеющим юрисдикцию разрешать юридически спорные вопросы в рамках влиятельной международной организации. Во-вторых, его главная задача состоит в обеспечении единого применения и толкования права ЕС, как первичного, так и вторичного. В-третьих, Суд является своебразным арбитром в спорах, возникающих между институтами и органами ЕС и государствами-членами, а также юридическими и физическими лицами. Как следствие, Суд был завален делами, которые просто не успевал рассматривать. В связи с этим в его составе был создан Суд первой инстанции с целью несколько разгрузить Суд Справедливости и всемерно способствовать решению передаваемых на его рассмотрение споров, что, однако, не решило проблемы занятости Суда. И это неудивительно, если принять во внимание объем работы, возложенный на него.

Нужно сказать, что на законодательном уровне — в учредительных договорах ЕС наделил Суд полномочиями, в частнос­ти, давать предварительные заключения относительно действительности и толкования актов ЕС. Очевидно, что подобная, скажем так, контролирующая функция суда заложила для государств-членов ЕС систему гарантий от «своеволия» органов и институтов организации. Как свидетельствует практика, в редком деле стороны не ставят перед Судом вопрос о законности того или иного акта институтов ЕС.

В свою очередь, Конституция ЕС в своей последней редакции статьей III-369 также подтвердила право Суда давать предварительные заключения относительно действительнос­ти и толкования актов институтов, органов ЕС, а также компетенцию по толкованию ее самой. Вместе с тем Конституция не установила системы предварительной проверки «на конституционность» законодательства ЕС.

Кроме того, Суд, в соответствии с Конституцией, наделен полномочиями рассматривать жалобы на несоблюдение и/или нарушение субъектами права ЕС Основного Закона этого объединения в результате их действий или бездействия.

Конечно, прибавив Суду работы, законодатель одновременно предусмотрел в Основном Законе новый орган в его составе — Общий суд, наделенный полномочиями рассматривать по первой инстанции, в частности, дела относительно законности (конституционности) европейских и рамочных законов, актов Совета, Комиссии ЕС и Европейского Центрального Банка, кроме рекомендаций и мнений, а также актов Европарламента и Совета, затрагивающих права и обязанности третьих сторон. Исходя из изложенного, к юрисдикции Общего суда отнесено, в том числе, рассмот­рение дел, инициированных субъектами права ЕС, об отсутствии у контрагента конституционно предусмотренной компетенции решать спорный вопрос, нарушении им Конституции, иного акта ЕС или злоупотреблении полномочиями, определенными Конституцией. Естественно, что из этого правила есть некоторые исключения. Во-первых, Общий суд не рассматривает отдельные категории дел, отнесенные к исключительной компетенции специализированных судов, создаваемых в его рамках. Во-вторых, Общий суд не имеет компетенции в делах, отнесенных к ведению Суда Конституцией и Протоколом о статусе Европейского суда справедливости. Среди них можно назвать такие категории дел, как отдельные аспекты разграничения сфер деятельности главных институтов ЕС (Парламента, Совета и Комиссии), как это преду­смотрено статьей I—37 (2) Конституции, а также некоторые споры о законности и силе решений Совета.

Нынешняя структура Суда и разграничение полномочий между Общим судом и его специализированными палатами, Судом первой инстанции и Судом справедливости закладывает принцип разделения дел по категориям в зависимости от правоотношений, а также структурирует и конкретизирует порядок и процедуру апелляционного оспаривания решений, принятых по первой инстанции.

Субъекты представления

Согласно Регламенту Суда, утвержденному Советом ЕС и определяющему организационные аспекты его деятельности и процедуру судопроизводства, истцами в нем могут выступать все субъекты права ЕС, а именно: органы Европейского Союза, государства — члены ЕС, их юридические и физические лица, национальные судебные органы. Безусловно, это является еще одной характерной особенностью Суда по сравнению с другими международными судебными органами.

Однако при рассмотрении отдельной категории споров, инициируемых государствами-членами, существует маленькая процедурная особенность. Она заключается в том, что Суд компетентен рассматривать жалобы таких субъектов относительно положений, установленных Конституцией, только на основании специального соглашения сторон о подведомственности такого спора Суду. В этом контексте имеется в виду следующее. Государства-члены могут передать на рассмотрение Суда и те споры, которые не относятся к его исключительной компетенции, однако стороны считают, что разногласия, возникающие между ними, целесообразно разрешать в Суде.

Кроме того, как установлено Основным Законом, национальные судебные органы (в том числе трибуналы), в производстве которых находятся «конституционные споры», могут передать их Суду.

Касательно же юридических и физических лиц Конституция устанавливает, что указанные субъекты могут инициировать дело в Суде лишь в том случае, если спорный акт институтов ЕС, их действия или бездействие прямо и непосредственно затрагивают интересы таких лиц, а также в том случае, если акт институтов ЕС, непосредственно влияющий на права и обязанности юридических и физических лиц, не оговаривает мер по его имплементации в национальное законодательство государства-члена.

Ох уж эти принципы…

Суд является институтом ЕС, а потому он наравне с другими органами должен руководствоваться и неукоснительно соблюдать в своей деятельности два «золотых правила» организации, а именно — принципы субсидиарности и пропорциональности.

Они вытекают из статьи 11 Конституции ЕС, предусматривающей, что Союз осуществляет свою компетенцию, руководствуясь принципом делегирования полномочий. Это значит, что часть властных полномочий государств-членов союза переходит к институтам Союза. То есть компетенция институтов и органов Союза не должна выходить за рамки полномочий, делегированных ему государствами-членами и закрепленных в Конституции для достижения целей, поставленных ею. В то же время, как прямо предусмотрено Основным Законом ЕС, функции, не закрепленные Конституцией за Союзом, остаются в компетенции государств-членов. Здесь содержится одно «но». Бесспорным является тот факт, что ни один документ не может в полной мере корреспондировать динамике и охватывать полностью все сферы деятельности. Кроме того, стоит помнить о взаимозависимости двух правовых систем — национальной и общесоюзной.

Исходя из этой общей предпосылки, законодательно были предусмотрены два инструмента для разграничения властных полномочий институтов и государств-членов ЕС. Первый из них — принцип субсидиарности — предполагает, что по вопросам, не относящимся к его исключительной компетенции, Союз должен действовать только в том случае, если государства-члены не могут самостоятельно достичь поставленной цели ни на региональном, ни на локальном уровне. А второй — принцип пропорциональности определяет, что содержание и форма действий институтов Союза не должны выходить за рамки необходимого для достижения целей, предусмотренных Конституцией. Как видим, оба принципа в достаточной мере являются субъективно оценочными, что порождает немало проблем в правоприменительной практике. Действительно, в таких случаях Суд играет роль эксперта, который, основываясь на предоставленных доказательствах и пояснениях сторон спора, по собственному усмотрению оценивает степень и условия соблюдения или, наоборот, нарушения двух «китов» европейского институционализма.

Естественно, благодаря своим полномочиям в решении спорных юридических вопросов Суд оказывает существенное влияние на формирование и развитие права ЕС в целом. С добавлением функций органа конституционной юстиции его деятельность качественно изменится. Сама процедура рассмотрения дела в рамках договора и Основного Закона, как представляется, имеет несколько иные цели и приоритеты. Европа неуклонно проходит все новые этапы интеграции, в результате чего национальные границы, в том числе и географические, постепенно становятся достаточно условными и являются скорее данью традициям, чем признаком национальной идентификации. В этом плане функционирование международной организации в рамках общей Конституции порождает новые стандарты поведения и отношений внутри ЕС.

На самом деле, всупление в силу Конституции, очевидно, породит ряд новых институциональных проблем в Европейском Союзе. Как уже говорилось выше, особое внимание будет уделено созданию, организации и разграничению «сфер влияния» Общего суда и специализированных палат в его составе.

Также не стоит забывать о том, что в связи с заявлением Украины о намерении вступить в обозримом будущем в ЕС, национальный Основной Закон должен быть основательно пересмотрен.