Хоча чинне законодавство України, а саме — Закони України «Про Вищу раду правосуддя» та «Про судоустрій і статус суддів», наділяє Вищу раду правосуддя (ВРП) та Пленум Верховного Суду (ВС) повноваженнями надавати консультативні висновки щодо проєктів законодавчих актів, які стосуються судоустрою, судочинства, статусу суддів, виконання судових рішень та інших питань, пов’язаних із функціонуванням системи судоустрою України, суддівська спільнота в багатьох випадках залишається, чи принаймні залишалася, не почутою. Про це неодноразово наголошували Голова Верховного Суду Валентина Данішевська, голова Вищої ради правосуддя Андрій Овсієнко та інші представники суддівського корпусу.

Зокрема, на останньому засіданні Пленуму ВС, на якому розглядалося питання внесення конституційного подання щодо конституційності законодавчих змін та підзаконних нормативних актів Кабінету Міністрів України, якими були введені обмеження на період карантину, очільник Вищої ради правосуддя наголошував на тому, що остання неодноразово надсилала консультативні висновки стосовно законопроєктів № 3279, № 3279­д щодо внесення змін до закону про держбюджет на 2020 рік, а також стосовно законопроєкту № 3495 щодо обмеження суддівської винагороди. Проте такі дії були марними — до висновків, які були доведені в установленому порядку до суб’єкта законодавчої ініціативи та до Верховної Ради України, законодавець не дослухався.

На засіданні Андрій Овсієнко вказав на недосконалість передбаченого законодавством механізму і на необхідність його вдосконалення. «Вища рада правосуддя, реалізовуючи своє конституційне законне повноваження щодо забезпечення суддівської незалежності, вживає відповідних заходів у межах своєї компетенції. Проте відсутність чіткого законодавчого врегулювання правової природи та процедури розгляду консультативних висновків ВРП фактично нівелює це повноваження. І це є одним із пріоритетних питань, яке має бути поставлене на обговорення, в тому числі і законодавчим органом, щоб його вирішити», — зауважив пан Овсієнко.

І це один із непоодиноких випадків ігнорування суддівської думки з питань функціонування судової системи, наслідки яких у майбутньому можуть відчути на собі не тільки судді, а й держава та її громадяни.

Тож про те, чи відбулися якісь якісні зміни в комунікації суддівської спільноти із законодавцями, як можна удосконалити механізм взаємодії, щоб суддівський корпус був почутий, чи варто надати право законодавчої ініціативи судовій гілці влади — ми поцікавилися у представників суддівського корпусу та практикуючих правників.

__________________________________________________

ПРЯМА МОВА

Інституціональна розбалансованість

Андрій ОВСІЄНКО, голова Вищої ради правосуддя

Є пряма норма Закону України «Про Вищу раду правосуддя», відповідно до якої консультативні висновки нашого органу щодо законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів є обов’язковими до розгляду (пункт 15 частини 1 статті 3). Якби це надзвичайно важливе положення законотворці виконували і фахова позиція рівноправної гілки влади була не тільки розглянута, але й врахована, реформи судової системи були б системними, а їх наслідки — більш прогнозованими та корисними для суспільства.

Наразі ми є свідками фрагментарних змін, що призводить до розбалансування роботи різних судових інституцій. Візьмімо хоча б Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 193­IX. Ще на етапі законопроєкту ВРП у своєму консультативному висновку висловила низку суттєвих застережень щодо запропонованих новел. Проєкт був негативно оцінений також органами системи правосуддя та професійними юридичними організаціями. Нашу позицію не взяли до уваги. У результаті було заблоковано роботу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, що призвело до наростання дефіциту кадрів у судах та збільшило тривалість розгляду справ. Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України, деякі норми Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування». Для виправлення ситуації Президент України подав на розгляд парламенту законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» № 3711, який уже рекомендований до ухвалення у першому читанні. У всіх цих перипетіях минув майже рік, впродовж якого через непродумані зміни продовжував знижуватися рівень доступу громадян до правосуддя.

З серпня 2019 року суб’єктами законодавчої ініціативи до Верховної Ради України внесено 47 законопроєктів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів. За результатами розгляду законопроєктів ВРП затверджено 37 консультативних висновків. Більшість із них містять застереження щодо пропозицій, які не відповідають нормам Конституції України, міжнародним стандартам та посягають на незалежність судової влади. Комітет Верховної Ради України з питань правової політики надсилав на погодження до ВРП п’ять основних та п’ять альтернативних законопроєктів.

На сьогодні немає дієвого механізму реалізації повноважень ВРП щодо забезпечення незалежності судової влади під час зміни законодавства. Ми вважаємо, що законодавство, яке стосується роботи парламенту, має містити норму про обов’язкове направлення проєктів законів до ВРП для надання консультативних висновків та обов’язковий розгляд цих висновків під час ухвалення нових актів. ВРП звернулася до голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики Андрія Костіна з проханням сприяти затвердженню у Регламенті Верховної Ради України та Законі України «Про комітети Верховної Ради України» порядку надсилання профільним парламентським комітетом до ВРП проєктів законів, які змінюють правила у судовій системі.

Загалом, на мою думку, логічно було б надати судовій гілці влади право законодавчої ініціативи і цим захистити нормативно­правову базу від аматорських експериментів.

__________________________________________________________________

Без усвідомлення наслідків

Людмила ВОЛКОВА, керуючий юрист МЮФ Kinstellar

Регулювання суспільних відносин у цивілізованому світі відбувається за допомогою норм права. Норми визначають напрямки комфортної та ефективної взаємодії членів суспільства. Однак завжди виникає питання — хто визначатиме норми, що мають бути єдиними для всіх. Зрозуміло, що ініціатор, автор норм, повинен бути обізнаним із специфікою відносин, які потребують регулювання. Найкраща обізнаність приходить з досвідом, тобто саме безпосередній учасник, який, як­то кажуть «на власній шкурі відчув», може з упевненістю говорити про ті чи інші особ­ливості, потреби, недоліки чи переваги.

Суди щодня стикаються з усіма можливими аспектами та складовими людського і суспільного життя. Мабуть, жодна з гілок державної влади не може похвалитися участю в житті людини від народження аж до смерті. Саме до суду приходять за усиновленням та розірванням шлюбу, за безпекою дитини та жінки, за пенсією та законним поділом майна, за справедливим податком та справедливим покаранням — і цей перелік можна продовжувати майже безкінечно. Відомо, що суспільні відносини виникають, змінюються без участі законодавця. Однак саме суд — перший, перед ким буде поставлене питання регулювання нових або трансформованих суспільних відносин. І саме від суду ми всі чекаємо допомоги у справедливості, допомоги у врегулюванні питань та проблем, що недавно виникли. Суд, як правило, і є першим органом, який надає відповіді на нові виклики сьогодення через свої рішення. Однак чомусь не бере жодної участі у регулюванні навіть власної діяльності.

Якщо відверто, то сьогодні на законодавчому рівні судова влада фактично усунута від участі у законодавчому процесі щодо регулювання процедури судового розгляду, діяльності судів, органів та установ системи правосуддя. Ні Президент України, ні члени парламенту та уряду не є працюючими суддями, і це правильно. Але, ті, хто щоденно працюють з цими нормами, не мають можливості ефективно впливати на формування необхідних «знарядь праці».

Останнім яскравим прикладом змін законодавства без усвідомлення наслідків можу назвати продовження процесуальних строків на період дії карантину. Абсолютно впевнено можна сказати, що автори законопроєкту не працюють у судах, тож відповідно не розуміли наслідків прийняття таких норм. Ненабуття законної сили судовими рішеннями на період карантину призводило до неможливості передання дітей під опіку, одержання аліментів, не кажучи вже про неможливість одержання присудженого майна, грошових коштів, стягнення податків та зборів. Необмежене продовження строків фактично призводило до порушення розумного строку розгляду судової справи, неможливості виконання рішення суду, а відповідно до ілюзорності судового захисту.

Упевнена, що надання судовій владі права законодавчої ініціативи дало б змогу більш ефективно формувати процесуальні норми діяльності суду. Ці правила розроб­лялися саме тим суб’єктом, який безпосередньо «ними працює» і досконало розуміє як механізм роботи, так і можливі наслідки.

Розуміння наслідків своїх дій та здатність нести за це відповідальність є ознакою дорослої свідомої особистості. Чисельні зміни законодавцем одних і тих самих правил поведінки за досить короткий час свідчить про нерозуміння наслідків застосування тих чи інших норм права, механізму роботи нової норми у сукупності з існуючими, а головне —неусвідомлення власної відповідальності за прийняті рішення.

Саме суддя, застосовуючи норму права, несе відповідальність за прийняте рішення. Тому надання судовій владі права законодавчої ініціативи дасть змогу нареш­ті сформувати сталі та зрозумілі, логічно­послідовні, зручні та прості у застосуванні процесуальні норми.

________________________________________________

Брак експертності

Олег МАЛІНЕВСЬКИЙ, партнер ЮК EQUITY

Питання дієвості інститутів консультативних висновків, що надаються ВРП та Пленумом Верховного Суду, є досить відносним, а їх вплив комплексним, тому має аналізуватися одразу в кількох аспектах.

Обов’язковість. Консультативні виснов­ки формально не є обов’язковими та містять рекомендаційний характер. Це логічно, адже у протилежному випадку ми опинилися б у ситуації, коли судова гілка влади могла б у будь­який момент штучно заблокувати законопроєкт, порушуючи принцип розподілу влади. З іншого боку, законодавець використовує цю особливість для нехтування висновками та «проштовхування» законопроектів, щодо яких є вагомі зауваження, зокрема й на предмет конституційності.

Об’єктивність та компетентність. Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 3 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» та пункту 4 частини 2 статті 46 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ВРП та Пленум ВС надають консультативні виснов­ки стосовно законопроєктів та законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів. Тобто ці органи є безпосередніми суб’єктами відносин, щодо яких надають рекомендації, і це може спричинити необ’єктивність та заангажованість їхніх суджень.

З іншого боку, ризики необ’єктивності сповна перекриваються високим рівнем компетенції, професійності та заглибленістю в питання, якими володіють ВС та ВРП. Парламент, попри найвищий ступіть легітимності, на жаль, часто не має експертності в усіх питаннях, особливо в питаннях судоустрою та судочинства, і дуже схильний їх політизувати. У такому разі виснов­ки залишаються експертним компасом навіть тоді, коли законодавець збивається зі шляху.

Отже, консультативні висновки, беззаперечно, є корисними. Єдине побажання законодавцям — ретельніше дослухатися до порад ВС та ВРП, особливо у питаннях, що є надважливими для судової системи загалом. В іншому випадку ми ризикуємо стикнутися з наслідками, критичними для цілої країни.

Як приклад — сумнозвісний проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 1008, який загальмував та в окремих випадках взагалі призупинив судочинство. Тоді ВРП та ВС наголошували на неконституційності окремих положень цього законопроєкту та пропонували велику кількість поправок, що були повністю проігноровані. Зрештою, цей законопроєкт в окремих частинах був визнаний неконституційним рішенням КСУ від 11 березня 2020 року № 4­р/200, а судова реформа була відкинута ще на кілька кроків назад.

__________________________________________________________________

Є конструктив

Богдан МОНІЧ, голова Ради суддів України

З досить обережним оптимізмом можу сказати, що певні позитивні зміни у комунікації Ради суддів України із законодавцями вже відбулися. Найбільш яскраво це виражається у співпраці з Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики. Не в останню чергу це відбулося завдяки голові цього Комітету Андрію Костіну. Наразі у нас з ним нормальні робочі стосунки і ми досить часто комунікуємо щодо законопроєктів, які вносяться на розгляд Комітету.

Крім того, й окремі народні депутати України звертаються до Ради суддів з пропозиціями надати своє бачення щодо того чи іншого законопроєкту. І це є хорошим знаком, оскільки під час обговорення того чи іншого питання можна не лише переконати когось в необхідності тих чи інших змін, а іноді й самому зрозуміти недосконалість своєї позиції в частині законодавчо­практичного застосування.

Наразі певні зрушення в комунікації із законодавцями лише почалися. Тому час покаже, наскільки наші застереження будуть враховуватися.

Щодо того, чи варто відновити повноваження ВС щодо права законодавчої ініціативи, то зазначу, що будь­яка законодавча ініціатива має сенс, коли вона отримує схвалення парламенту. Якщо цього немає, то наявність відповідних повноважень нічого не вирішує. Я особисто не є прибічником ідеї надання права законодавчої ініціативи судовій гілці влади. Вважаю, що існуючі наразі повноваження ВРП у частині надання консультативних висновків щодо законопроєктів можуть забезпечити сталий розвиток судової системи та її функціонування. Хоча, безперечно, варто посилити значення цих висновків, надавши їм більшої обов’язковості.

У цьому зв’язку я звернув би увагу законодавців і на більш широке залучення до підготовки нових законопроєктів і внесення змін до вже діючих як експертів діючих суддів. Це можуть бути і представники РСУ. Члени цього органу суддівського самоврядування — це діючі судді з судів різних інстанцій та юрисдикцій, які у повсякденній роботі застосовують ті норми і статті, що приймають народні обранці. Часто це ще ті головоломки. Тому залучення представників судової спільноти дало б змогу уникнути супере­чностей та різночитань у законодавстві.

На сьогодні судовий корпус має достатні можливості комунікувати як через РСУ чи органи суддівського врядування, так і безпосередньо звертаючись до народних депутатів України. Наприклад, щодо найбільш спірних питань суди звертаються з листами безпосередньо до народних обранців, і мені про це відомо. Чи буде цю позицію враховано законодавцями — насамперед, залежить від бажання її почути. Будь­яка додаткова регламентація або запровадження чітко прописаних механізмів такої взаємодії це питання не вирішить.

_____________________________________________________

БЛІЦ-ІНТЕРВ’Ю

Реформістські втрати

Постійний пошук шляхів реформування судової системи призвів до того, що в судовій системі ми втратили основну ланку — апеляцію, констатує Богдан Львов

— Чи відбулися якісь якісні зміни в комунікації суддівської спільноти із законодавцями?

— Загалом, якщо йдеться про комунікацію, то тут проблем немає. Комунікація є і вона багатостороння. Проблема лише в неготовності осіб, які приймають рішення в законодавчому просторі, брати за них особисту відповідальність. Тобто небажання відмовитися від популізму на користь довгостроковій перспективі і за цілковитої відповідальності за прийняте рішення. Отже, комунікація з народними депутатами України, керівниками парламентських фракцій та керівництвом парламентських комітетів є, і вона цілком нормальна, проте в підсумку позитивного результату немає. У нас є багато адекватних тверезомислячих людей, але вони зазвичай не допущені до прийняття рішень. А в рішеннях, на жаль, дуже часто домінує популізм за повної відсутності прогнозованості.

— Можливо, варто відновити повноваження ВС щодо права законодавчої ініціативи?

— Це не принципове питання, адже наділення суду правом законодавчої ініціативи без механізму його реалізації ситуації не виправить. Важливіше, щоб парламент дослухався до існуючої думки. Нині згідно з процедурою законопроєкти, які стосуються питань судоустрою або діяльності судів, направляються на рецензію до ВС. Крім того, обов’язковою вимогою також є погодження з ВРП. Тому ВС завжди направляє до парламенту свої напрацьовані фахові рекомендації, проте, на жаль, не завжди перемагає здоровий глузд і до думки практиків не завжди дослухаються.

Головна проблема, що слушні ідеї в основному ігноруються з причин неприналежності до парламентської більшості. На жаль, парламент, особливо теперішній, ігнорує й позиції органів суддівського самоврядування. У будь­якій країні, де парламент мислить на довгострокову перспективу, до підготовки будь­якого законопроєкту обов’язково долучаються вузькоспеціалізовані фахівці у кожній конкретній сфері, які не є членами парламенту. У такому випадку приймаються якісні закони, які «працюють» довгі роки. А якщо вважати, що все можна пізнати за кілька тижнів, то, як правило, така думка хибна і спричиняє прийняття недовготривалих або суперечливих законів.

Як кажуть, найкраще — ворог хорошого. Хороших ідей не бракує, а нав­паки — їх у надлишку. На наш погляд, наразі з ініціативами потрібно пригальмувати і повертатися до основ, бо постійний пошук шляхів реформування судової системи призвів до того, що в судовій системі ми втратили основну ланку — апеляцію. Ми створили ВС, начебто відірвали його від величезної кількості справ, встановивши процесуальні фільтри, але ліквідували апеляційну інстанцію — ту, що якраз і мала б розглядати основну частину справ і стабілізувати їх результати. А у нас її, за великим рахунком, немає. Ось, наприк­лад, лише у першому півріччі цього року вже звільнилися майже 200 суддів. До відома, у Харківському апеляційному суді у 2013 році було 116 суддів, зараз залишилось 16, у Житомирському було 85, зараз —18 (12 з яких уже мають намір звільнитися).

— Як, на вашу думку, можна удосконалити механізм взаємодії з іншими гілками влади, щоб суддівський корпус був почутий?

— Як варіант, було б доцільно провести відкриті публічні парламентські слухання за участю, наприклад, суддів ВС, можливо, навіть із залученням представників ЗМІ, де можна було б поставити суддям будь­які найхимерніші запитання та отримати елементарні відповіді про діяльність судової системи. І цей захід має бути зорієнтований не на парламентську більшість за партійною приналежністю, а на дружбу зі здоровим глуздом. Щоб наступного разу народним обранцям було соромно огульно звинувачувати суди або щоб вони хоча б усвідомлювали, яку відповідальність беруть на себе, знищуючи судову систему. І тоді, можливо, вони зрозуміють, що заяложений популістський заклик всіх суддів замінити­оновити не актуальний, бо вже необхідно їх набирати, до того ж терміново. Тобто не потрібно більше перенавчати середню ланку, а треба її формувати і навчати.

Парламентарії мають терміново усвідомити, що треба не заганяти суди в глухий кут, а допомагати їм, бо суд — це механізм забезпечення реалізації прав громадян і запорука їхньої безпеки, причому починаючи з базових рівнів. Це структура, яка, вирішуючи спори, знімає напруження і незадоволення у всіх сферах суспільства. Проте зараз завдяки постійним перебудовам суди не в змозі виконувати свою основну функцію, адже продовжують з’являтися ініціативи, які надалі лише поглиблять цю агонію та перешкоджатимуть реалізації суддівських повноважень остаточно.