Сегодня главная проблема законо­творческой деятельности — отсутствие системности. Законотворческий процесс, в большинстве случаев, сводится к точечному решению определенной задачи, применению тех или иных новаций для регулирования конкретных правоотношений без учета одной непреложной истины: результативная жизнедеятельность новых правил зависит от их органичного интегрирования в существующую систему правоотношений либо требует изменения этой системы в целом.

В последние годы одной из таких постоянно видоизменяющихся новаций является компетенция органов приватизации по распоряжению (на сегодняшний день — только в части отчуждения) земельными участками, на которых размещены объекты, подлежащие приватизации.

Соответствующая норма, в виде статьи 171, появилась в Земельном кодексе (ЗК) Украины благодаря изменениям, внесенным Законом Украины «О Государ­ственном бюджете на 2006 год». И если относительно приватизации объектов госсобственности, в частности, целостных имущественных комплексов, компетенция органов приватизации отшлифовывалась годами и на сегодняшний день не требует каких-либо разъяснений, то дополнительные полномочия на продажу земельных участков под указанными объектами с дальнейшим оформлением государственных актов на право собственности непонятны не только для потенциальных покупателей, но и для самого продавца на протяжении уже шести лет.

Глубокий смысл статистики

Вышеуказанная норма ЗК Украины видоизменялась с завидной регулярностью, в частности:

— в редакции, действующей в период с 1 января 2006 года по 1 января 2007 года, ­органы приватизации имели полномочия только на продажу земельных участков под объектами, подлежащими приватизации;

— в редакции, действующей в период с 1 января 2007 года по 1 января 2008 года, — на распоряжение земельными участками, используя все полномочия собственника, но, опять же, только под объектами, подлежащими приватизации;

— в период с 1 января 2008 года по 4 июня 2008 года полномочия органов приватизации распространялись не только на земельные участки под объектами, подлежащими приватизации, но и на все земельные участки под объектами государственной собственности, за исключением объектов, не подлежащих приватизации;

— 4 июня 2008 года все вернулось «на круги своя», и до настоящего времени законодатель с помощью Конституционного Суда Украины решил вернуться на исход­ные позиции и ограничиться только продажей земельных участков под объектами, подлежащими приватизации.

Многие могут расценить указанные факты как простую статистику, но в этом есть более глубокий смысл, поскольку подготовленный к первому чтению законопроект № 9001-1 «О рынке земель» также не остался равнодушным к компетенции органов приватизации по распоряжению земельными участками. Так, на сегодняшний день авторы законопроекта предлагают предоставить органам приватизации полномочия по передаче в пользование земельных участков под всеми объектами госсобственности, а также полномочия по отчуждению земельных участков, находящихся под объектами, подлежащими приватизации.

При столь динамичном и неоднозначном подходе к освещаемой проблеме с точки зрения законотворчества, на практике за шесть последних лет фактически ничего существенного не произошло. Органы приватизации не могут похвастаться такой же динамичной статистикой фактически заключаемых договоров купли-продажи земельных участков.

Экспериментальный вариант

Проблема правоприменения заключается в том, что на сегодняшний день отсутствует перечень процедур в рамках существующих норм земельного законодательства, с помощью которых органы приватизации могут реализовать предоставленные им полномочия и осуществить продажу земельных участков под объектами, подлежащими приватизации. То есть «органического интегрирования», о котором мы упоминали выше, не произошло.

Например, в соответствии с пунктом 6 статьи 128 ЗК Украины, которая регулирует порядок продажи земельных участков государственной собственности, заключение договоров купли-продажи соответствующих земельных участков осуществляется органами приватизации в порядке, утвержденном КМУ.

Несмотря на то, что соответствующие полномочия предоставлены органам приватизации с 1 января 2006 года, общий порядок воплощения в жизнь этих полномочий возник только на основании постановления КМУ от 8 июля 2009 года № 689. До момента принятия указанного постановления каждый год, начиная с 2006-го, существовал так называемый экспериментальный (пробный) вариант такого порядка, утверждаемый постановлением КМУ на каждый календарный год.

Казалось бы, «процесс пошел», но не в нашем случае. Порядок содержит близкие и понятные органам приватизации термины: «аукцион», «лицитатор», «объект аукциона», «участник аукциона», «стоимость объекта аукциона», «порядок проведения аукциона» — в общем, все, кроме порядка продажи земельных участков. Максимум, на что хватило сил, — дать определение понятию «подготовка земельного участка», которая включает землеустроительные и землеоценочные работы, связанные с подготовкой земельных участков для продажи в составе объекта аукциона или для внесения их в уставный капитал хозяйственного общества, а также прописать момент перехода права собственности на объект аукциона, включающий земельный участок, — с момента государственной регистрации государственного акта. При этом отдельный пункт Порядка посвящен выдаче органом приватизации госакта по форме, утвержденной КМУ, за подписью руководителей государственного органа приватизации и государственного органа земельных ресурсов.

Однако, каким образом орган приватизации может выдать госакт, который в соответствии с Приказом Госкомзема от 4 мая 1999 года № 43 «Об утверждении Инструкции о порядке составления, выдачи, регистрации и хранения государственных актов на право собственности на земельный участок и право постоянного пользования земельным участком, а также договоров аренды земли» является документом строгой отчетности и хранится в областных (Киевском и Севастопольском городских) управлениях земельных ресурсов, остается лишь догадываться.

Инструкция также предусматривает определенные требования к заполнению государственных актов, а функции по их заполнению возлагает на ГП «Центр государственного земельного кадастра при Гос­ком­земе» и его структурные подразделения. При этом ни Инструкция, ни Порядок КМУ не предусматривают какого-либо взаимодействия органов земельного кадастра и органов приватизации в части оформления и выдачи госактов.

Мертвые нормы

Хотелось бы также обратить внимание на еще один немаловажный аспект реализации компетенции органов приватизации относительно распоряжения земельными участками.

В соответствии со статьей 84 ЗК Укра­ины право государственной собствен­ности на землю приобретается и реализуется государством, в том числе, и через органы приватизации — в соответствии с законом. Однако закон предусматривает реализацию такого права исключительно в виде полномочий по продаже, но никак не регулирует процедурные моменты его приобретения.

Как правило, земельные участки под целостными имущественными комплексами государственных предприятий оформлены на праве постоянного пользования. Учитывая, что в отношении одного и того же земельного участка не могут быть зарегистрированы два и более землепользователя, не связанные совместной собственностью, полномочия органов приватизации по прекращению права пользования государственных предприятий земельными участками никак не урегулированы нормами земельного законодательства.

Основания прекращения права пользования земельным участком, предусмот­ренные статьей 141 ЗК Украины, содержат только одно основание для автоматического прекращения права пользования — приобретение иным лицом права собствен­ности на жилой дом, строение или сооружение (включая целостный имущественный комплекс), которые размещены на земельном участке. При этом статья 120 ЗК Украины, которая регулирует переход указанного права, предусматривает, что в случае перехода права собственности на объект недвижимос­ти, расположенный на земельном участке, находящемся в пользовании, право преды­дущего землепользователя прекращается, но у нового собственника недвижимости возникает право пользования земельным участком, а не собственности — пункт 2 статьи 120 ЗК Украины.

Таким образом, невзирая на наличие у органов приватизации существенных полномочий по распоряжению земельными участками и намерение законодателя их расширить, указанные нормы остаются «мертвыми» и приводят больше к правовому хаосу, чем к внедрению четкого механизма приватизации государственной собственности вместе с землей. Ситуацию, на наш взгляд, может исправить только системный подход к законотворческому процессу, который позволит обеспечить жизнеспособность декларируемых новаций.

ШАРАПА Марина — партнер ЮФ «АГРЕКА», г. Киев,

ВЕСЕЛОВСКАЯ Оксана — юрист ЮФ «АГРЕКА», г. Киев

---

Проблема этапа регистрации

Андрей ПОДДЫМАЙ,
юрист ЮФ ILF

Под приватизацией принято понимать процесс передачи государственной (коммунальной) собственности в частные руки. Лицо, заинтересованное в приватизации целостного имущественного комплекса, имеет намерения получить в собственность не только недвижимость, но и земельный участок, на котором эта недвижимость расположена.

При приватизации право собственности на целостные имущественные комплексы переходит в руки покупателя, а право постоянного пользования земельными участками прекращается. Согласно законодательству, покупателю необходимо либо выкупать земельные участки, либо их арендовать. Возникает необходимость прохождения полной процедуры оформления земельного участка, включающей в себя разработку технической и землеустроительной документации.

Статьей 125 Земельного кодекса Укра­ины установлено, что право собственности и право аренды на земельный участок возникают с момента государственной регистрации этих прав. Следовательно, собственник целостного имущественного комплекса на время оформления земельного участка не сможет его правомерно использовать.