Единой правовой позиции относительно регулирования отношений использования земельных участков морей для выполнения строительных, дноуглубительных и других видов работ не содержится ни в нормах Водного и Земельного кодексов Украины и связанных с ними нормативных актах, ни во множестве разъяснений и рекомендаций органов государственной власти, что создает неопределенность в практических аспектах осуществления хозяйственной деятельности.

Анализ нормативно-правовой базы

Исходя из анализа статей 58 и 58 Зе­мельного кодекса Украины от 25 октяб­ря 2001 года с изменениями и дополнениями (ЗК), использование земель водного фонда, в том числе и земель, занятых морями, осуществляется в порядке, определенном нормами этого Кодекса.

Вместе с тем статья 2 Водного кодекса Украины от 6 июня 1995 года (ВК) определяет, что задачей водного законодательства является регулирование правовых отношений с целью обеспечения сохранения, научно обоснованного, рационального использования вод для нужд населения и сфер экономики, …, а также охраны прав предприятий, учреждений, организаций и граждан на водопользование. Тем не менее, вопреки положениям этой статьи, статья 86 ВК устанавливает возможность проводить работы, связанные со строительством гидротехнических сооружений, углублением дна для судоходства, добычей полезных ископаемых (кроме песка, гальки и гравия в руслах малых и горных рек), прокладыванием кабелей, трубопроводов, других коммуникаций, а также буровые и геологоразведочные работы на земельных участках дна рек, озер, водохранилищ, морей и других водных объектов.

Так, согласно пункту 7 статьи 14 ВК, Кабинет Министров Украины (КМУ) устанавливает порядок выдачи разрешений на строительные, дноуглубительные работы, добычу песка и гравия, прокладывание кабелей, трубопроводов и других коммуникаций на землях водного фонда.

Земельная компетенция согласно водному законодательству?

Очевидно, что во время регулирования правоотношений по предоставлению в пользование земель для выполнения работ, предусмотренных статьей 86 ВК, законодателем одновременно употреб­ляются разные по смыслу правовые термины: 1) земли водного фонда; 2) земельные участки дна водных объектов; 3) земли прибрежных защитных полос морей; 4) земли, занятые морями.

Анализируя содержание статьи 86 ВК, следует обратить внимание на ряд тонкос­тей, а именно:

1) понятие «земельный участок дна водного объекта» является более приближенным к принципам земельного законодательства и по смыслу более широким, чем понятие «земля водного фонда», ведь последнее употребляется лишь в значении категории целевого использования. Положительным моментом в содержательной нагрузке термина «земельный участок дна водных объектов» является то, что законодатель определяет не поверхность водного объекта, а именно земельный участок (дно водного объекта) как территориальный базис выполнения работ, что согласовывается с принципами земельного законодательства;

2) понятие «земельный участок дна вод­ных объектов» не дает возможности однозначно утверждать, что такой земельный участок принадлежит к категории земель водного фонда, то есть категория его целевого использования не ограничивается лишь категорией земель водного фонда и целевым назначением по коду 41 Классификатора целевого назначения земельных участков, утвержденного приказом Государственного комитета Украины по земельным ресурсам № 548 от 23 июля 2010 года. Он может быть как в составе земель водного фонда, так и землей морского транспорта, промышленности и др. Не исключена ситуация, когда такой учас­ток, будучи схематично частью дна объекта, не занят (не покрыт) морем, например, естественным или искусственным образом высушен;

3) анализируемая норма четко указывает на возможность проводить соответствующие работы именно на индивидуализированном земельном участке, что предусматривает его выделение из состава других земель, установление границ, определение режима использования и правового статуса лица, обратившегося за предоставлением соответствующего разрешения;

4) этой статьей определен исключительный перечень видов работ, которые могут выполняться на земельном участке дна водного объекта, а именно: работы, связанные со строительством гидротехнических сооружений, углублением дна для судоходства, добычей полезных ископаемых (кроме песка, гальки и гравия в руслах малых и горных речек), прокладыванием кабелей, трубопроводов, других коммуникаций, а также буровые и геологоразведочные работы. То есть получение разрешений на другие работы со ссылкой на анализируемую статью 86 ВК не представляется возможным.

Выводы и предложения

1. Как усматривается из анализа статьи 2 ВК, водное законодательство регулирует отношения по использованию вод, восстановлению водных ресурсов, охране вод и т.д. Тем не менее, вопреки статье 2, статья 86 ВК регулирует порядок использования земельного участка дна водного объекта. Устранить это противоречие можно путем исключения данной нормы из Водного кодекса Украины и дополнения статьей такого содержания главы 12 «Земли водного фонда» ЗК.

Также для достижения системности в законодательстве необходимо учесть положения Закона Украины «О Государ­ственном земельном кадастре», который вступает в силу с 1 января 2013 года. Этим Законом вводится понятие «режимообразующий объект», которое определяется как объект естественного или искусственного происхождения (водный объект, объект магистральных трубопроводов, энергетичес­кий ­объект, объект культурного наследия, военный объект, иной определенный законом ­объект), под которым и/или вокруг которого в связи с его естественными или приобретенными свойствами согласно закону устанавливаются ограничения в использовании земель.

При этом новая норма в ЗК должна отображать обязательность согласования предоставления таких участков со специальными органами водного хозяйства и экологии.

В любом случае заключение договора аренды земельного участка водного фонда не может предшествовать выдаче разрешения:

— территориальными органами Мин­строя по согласованию с Минпри­роды и Госводхозом — на выполнение строительных работ;

— территориальными органами Гос­водхоза по согласованию с территориальными органами Минприроды — на выполнение дноуглубительных работ.

2. Что касается позиции Министерства юстиции Украины, изложенной в письме № 10577-0-26-10-2 от 23 сентября 2010 года, о необходимости заключения договора аренды земельного участка под акваториями водных объектов для проведения работ по добыче песка и других полезных ископаемых, то, по моему убеждению, она не отвечает практическим аспектам осуществления хозяйственной деятельности. В случае если добыча не является долгосрочной, не связана с необходимостью капитального строительства специальных сооружений и предусматривает добычу только определенного объема полезных ископаемых, то выделение такого земельного участка и предоставление его в пользование на условиях аренды не имеет никакого правового и практического смысла и может осуществляться только на основании разрешения, предусмотренного пунктом 7 статьи 14 ВК, без оформления аренды земли.

3. Подводя итоги, следует отметить, что правовое регулирование выполнения работ, связанных со строительством и дноуглублением в морях, нуждается сегодня в скорейшем усовершенствовании. Механизм такого усовершенствования должен быть прозрачным и понятным, устранять противоречия в законодательстве и учитывать практические аспекты осуществления хозяйственной деятельности.

АНДРИИШИНА Наталия — ведущий юрист United Legal Group Association, г. Киев

---

Субъекты спецкомпетенции

Выдача разрешений

Пункт 3 постановления КМУ «Об ут­верждении Порядка выдачи разрешений на проведение работ на землях вод­ного фонда» № 557 от 12 июля 2005 года (Порядок) в зависимости от вида таких работ определяет три вида субъектов специальной компетенции на местах по предоставлению соответствующих разрешений: территориальные органы Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины (Минстрой), Министерства экологии и природных ресурсов Украины (Минприроды) и Государственного комитета Украины по водному хозяйству (Госводхоз).

Что касается разрешений на проведение дноуглубительных работ, добычу песка и гравия, прокладку кабелей, трубопроводов и других коммуникаций на прибрежных защитных полосах и в пределах морей, то их выдача, согласно положениям, утвержденным приказами Министерства охраны окружающей природной среды Украины № 527 и № 528 от 6 декабря 2006 года (Положения), является компетенцией Государственной экологической инспекции Азовского моря и Государственной экологической инспекции по охране окружающей среды Северо-Западного региона Черного моря соответственно (подпункт 9 пункта 5 соответствующих Положений).