КОБИЛЯНСЬКИЙ Віктор — керівник Центру земельного права Вищої школи адвокатури, м. Київ

У 2018 році Верховна Рада України, здавалось би, остаточно вирішила питання колективної власності на землю, прийнявши Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні» № 2498‑VIII (чинний з 1 січня 2019 року).

Цим законом, зокрема, врегульовано питання невитребуваних земельних часток (паїв) та нерозпайованих земель. Перехідні положення Земельного кодексу (ЗК) України було доповнено пунктом 21, у якому зазначено таке: «Установити, що з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні» землі колективних сільськогосподарських підприємств, що припинені (крім земельних ділянок, які на день набрання чинності зазначеним законом перебували у приватній власності), вважаються власністю територіальних громад, на території яких вони розташовані. Зазначений закон є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки, сформовані за рахунок земель, які в силу зазначеного закону переходять до комунальної власності».

Здавалось би, питання закрито. Насправді ж навіть у процитованій нормі є неоднозначність. Коли одні виділяють у ній слово «вважаються», інші підкреслюють фразу, наведену в дужках. Щоб розібратися в цьому, заглибимося в історію.

Народження

У статті 1 Земельного кодексу Української РСР № 561‑ХІІІ від 18 грудня 1990 року зазначено: «Відповідно до Декларації про державний суверенітет України земля є власністю її народу». Фактично це означало існування лише державної власності на землю.

Кардинальні зміни відбулися з прий­няттям нової редакції Земельного кодексу 13 березня 1992 року (Закон № 2196‑ХІІ). Саме з набранням чинності цією редакцією кодексу одночасно з приватною власністю на землю з’явилась колективна. Їй було присвячено статтю 5 оновленого кодексу: «Земля може належати громадянам на праві колективної власності.

Суб’єктами права колективної власності на землю є колективні сільськогосподарські підприємства (КСП), сільськогосподарські кооперативи, садівницькі товариства, сільськогосподарські акціонерні товариства, у тому числі створені на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств.

Розпорядження земельними ділянками, що перебувають у колективній власності громадян, здійснюється за рішенням загальних зборів колективу співвласників».

І саме ці норми згодом призвели до певних проблем. Дивіться самі. Земля може належати на праві колективної власності громадянам. Та водночас суб’єктом права колективної власності є юридична особа. Проте такий суб’єкт позбавлений права розпоряджатися своєю власністю, оскільки це право належить громадянам.

По суті, інститут колективної власності (запозичений у Росії) був своєрідним буфером між плановою радянською економікою і майбутнім ринковим господарюванням. Він мав полегшити перехід від виплеканого десятиріччями колгоспного устрою до приватного агробізнесу, який тоді тільки починав виникати.

Того самого 1992 року було прийнято Закон України «Про колективне сільськогосподарське підприємство» (Закон про КСП). Його частиною 1 статті 10 передбачено, що землі підприємства належать йому на праві колективної власності, тобто суб’єктом права колективної власності є юридична особа. Підтверджувала це і стаття 7 Закону про КСП, в якій було зазначено таке:

1) об’єктами права колективної власності підприємства є земля, інші основні та оборотні засоби виробництва, грошові та майнові внески його членів, вироблена ними продукція, одержані доходи, майно, придбане на законних підставах;

2) суб’єктом права власності в підприємстві є підприємство як юридична особа.

Результатом прийняття Закону про КСП стало масове перетворення колгоспів на КСП. Водночас більшість колишніх земель колгоспів передавали в колективну власність КСП (до 15 % залишали в землях резерву).

Паювання

Статтею 5 Земельного кодексу в редакції Закону № 2196‑ХІІ було передбачено, що кожен член колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства в разі виходу з нього має право одержати свою частку землі в натурі (на місцевості), яка визначається в порядку, передбаченому частинами 6 і 7 статті 6 цього Кодексу. Хоча в частині 4 статті 10 Закону про КСП формулювання було дещо іншим: «Члену підприємства, який побажав вийти з його складу для організації селянського (фермерського) господарства, земельна ділянка надається із земель запасу, а в разі їх відсутності — із земель підприємства, придатних для сільськогосподарського виробництва, в частині, що припадає на одного члена колективу».

Це свідчить про те, що на той момент законодавець не передбачав (хоча й допускав) масового виходу громадян із КСП. І практика це підтвердила: фермерами ставали одиниці, а про одержання земельних часток селяни довго взагалі не замислювалися.

З огляду на певну консервативність тодішнього парламенту штовхати земельну реформу далі почав Президент України.

Визначальними стали три укази глави держави:

1) «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» № 666/94 від 10 листопада 1994 року. Цим указом:

— визначено напрям реформи (приватизація земель, які перебувають у користуванні сільськогосподарських підприємств і організацій, оголошення невідкладним першочерговим заходом проведення земельної реформи в Україні);

— передбачено оборотоздатність земельних паїв (право на земельну частку (пай) може бути об’єктом купівлі‑продажу, дарування, міни, успадкування, застави);

2) «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» № 720/95 від 8 серпня 1995 року. Основні положення:

— уточнено землі, які підлягають паюванню (тільки сільськогосподарські угіддя);

— уточнено перелік осіб, які мають право на земельну частку (члени підприємства відповідно до списку, доданого до державного акта);

— передбачено видачу сертифікатів на право на земельну частку (пай);

3) «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» № 1529/99 від 3 грудня 1999 року (Указ № 1529). Цим указом Президент України доручив органам виконавчої влади провести «реформування протягом грудня 1999 — квітня 2000 року колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно».

Перші сертифікати на земельну частку (пай) в Україні видали 12 лютого 1996 року. На той момент уже було започатковано кілька проєктів технічної допомоги, метою яких було сприяти реформуванню КСП. Та попри певну успішність цих проєктів (забезпечення видачі земельних сертифікатів, проведення реорганізації КСП, сприяння створенню нових господарств), процес реформування не набув масового характеру. Ба більше, можна стверджувати, що сама методологія проведення земельної реформи не була достатньо поширеною. Про це свідчать наслідки виконання Указу № 1529/99 — надзвичайно швидке проведення реорганізації КСП (протягом чотирьох місяців) без належної підтримки (згадаємо, що наявність у КСП юрисконсульта була винятком із правил) мало численні недоліки, в більшості випадків реформування проводилося чітко за вказівками районного керівництва. Чи не тому в одних районах КСП реорганізувалися переважно в сільськогосподарські виробничі кооперативи (СВК), в других — у приватні (приватно‑орендні) підприємства, а в третіх — у господарські товариства?

Звернемо увагу на два аспекти реформування КСП.

Які саме землі паювали? Очевидно, що мали розпаювати сільськогосподарські угіддя, які перебували в колективній власності. Проте на практиці доволі поширеною була ситуація, коли паювали тільки ріллю. Сіножаті, пасовища та багаторічні насадження залишалися нерозпайованими. Що, звісно, було неправильно. Але були й більш дивні випадки, наприклад, створення додаткового резервного фонду земель за рахунок земель колективної власності.

Що селяни робили зі своїми земельними частками? Масового їх відчуження (нагадаємо, мораторій на паї запроваджено лише в січні 2001 року) не відбулося, а виділення в натурі (заміна сертифікатів на державні акти) набирало обертів дуже повільно. Тим більше, що працювати на землі одноосібно більшість власників земельних часток не були готові. А вносити свої земельні паї до статутного капіталу новостворених підприємств не ризикували. До того ж набув поширення сумнівний, з правової точки зору, інститут оренди паїв.

Хоча в статутах новостворені підприємства дружно прописували виникнення прав на землю в разі передання земельних ділянок їх учасниками, такого передання, як правило, не відбувалося. В результаті формально виходило, що новостворені підприємства залишалися без землі. Але тільки формально.

Правонаступництво

Нагадаємо, що масове реформування КСП відбувалося на початку 2000 року. Хоча в багатьох випадках процедура затягнулася. Причиною цього був борговий тягар. Що відбулося внаслідок реформування?

Поодинокі КСП існують досі (зверніть увагу: Закон про КСП залишається чинним і навіть допускає створення нових КСП).

Частину КСП було ліквідовано безпосередньо як КСП або після реорганізації в підприємство іншої організаційно‑правової форми.

Частину КСП фактично покинули. Вони досі «висять» у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань як не припинені юридичні особи, але жодної діяльності не ведуть.

Але більшість КСП пішла шляхом реорганізації. Водночас поділ та виділення майже не застосовувалися — більшість КСП було перетворено. А що відбулося із землею під час такого перетворення?

Фактично створені внаслідок реорганізації юридичні особи продовжували користуватися землями КСП. Тим паче, що за чинним тоді законодавством проведена реорганізація реорганізацією не вважалася!

Пояснимо.

Положенням про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 740 від 25 травня 1998 року, було передбачено таке:

«20. У разі зміни назви, організаційно‑правової форми суб’єкта підприємницької діяльності, а також форми власності суб’єкт підприємницької діяльності у місячний термін із моменту настання зазначених змін зобов’язаний подати документи для перереєстрації з підтвердженням опублікування інформації про зміни в друкованих засобах масової інформації.

21. Перереєстрація суб’єкта підприємницької діяльності проводиться в порядку, встановленому для його державної реєстрації».

Тобто, з точки зору реєстраційної процедури, відбувалася зміна організаційно‑правової форми, а юридична особа залишалася тією самою.

Підтверджує це і стаття 37 Цивільного кодексу Української РСР (втратив чинність): «Юридична особа припиняється шляхом ліквідації або реорганізації (злиття, поділу або приєднання)». Тобто перетворення не вважалося її реорганізацією і, відповідно, не мало наслідком припинення юридичної особи.

Водночас за статтею 34 Закону України «Про підприємства в Україні» (втратив чинність) перетворення вважалося реорганізацією («ліквідація і реорганізація (злиття, приєднання, поділ, виділення, перетворення) підприємства…»).

Та незалежно від того, як ми розв’язуватимемо цю правову колізію, можна стверджувати, що під час перетворення (змінення організаційно‑правової форми) всі права на землю зберігалися. Так, відповідно до частини 7 статті 34 Закону України «Про підприємства в Україні» під час перетворенні одного підприємства на інше до підприємства, яке щойно виникло, переходять усі майнові права та обов’язки колишнього підприємства. Фактично дублює цю норму і частина 6 статті 31 Закону про КСП: «При перетворенні одного підприємства на інше до підприємства, яке щойно виникло, переходять усі майнові права та обов’язки колишнього підприємства».

Отже, до новостворених унаслідок перетворення КСП юридичних осіб перейшли права на землю. Проте слід звернути увагу на кілька проблем:

1. На момент реформування більшість власників земельних часток (паїв) не виділили їх у натурі. А земля вже перейшла до правонаступника КСП. Попри відсутність про це згадки в законодавстві можна стверджувати, що правонаступники КСП отримали у власність землі, обтяжені правами третіх осіб (власників земельних часток), і, відповідно, мали забезпечувати вимоги таких осіб про виділення їм земельних паїв у натурі. У більшості випадків це відбувалося без особливих проблем.
2. Статтею 22 Земельного кодексу в редакції Закону № 2196‑ХІІ було передбачено, що «право власності на землю або право користування наданою земельною ділянкою виникає після встановлення землевпорядними організаціями меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і одержання документа, що посвідчує це право» (з 2002 року цей принцип був закріплений в статті 125 ЗК України). Зізнаємося, що переважна більшість правонаступників КСП не переймалися цим питанням і відповідні документи (державні акти) не отримували. Але чи означає це втрату прав на землю? На наш погляд, ні. І ось чому:

— по‑перше, саме місце статті 22 в Земельному кодексі в редакції Закону № 2196‑ХІІ (у главі 2 «Передача земель у власність і надання їх у користування» після статей 17–21, які передбачають первинне виникнення прав на землю) свідчить про те, що законодавець мав намір врегулювати первинне отримання земельних ділянок у власність чи користування. Тобто правонаступник цілком законно може користуватися землями за наявності правоустановчого документа (тут державного акта), виданого правопопереднику;

— по‑друге, навіть якщо припускати необхідність отримання нового державного акта, то для цього законодавство не встановило жодного терміну;

— по‑третє (і це головне), йдеться саме про перехід прав на землю, а не про їх виникнення. Такий перехід відбувся в момент перетворення КСП і більше нічим не обумовлений.

3. У правозастосовній практиці зустрічаються спроби обумовити правонаступництво щодо земель КСП додатковими умовами. Найчастіше йдеться про наявність розподільчого (передавального) балансу та актів прийняття‑передання. Такі умови виникли не на порожньому місці. Відповідно до пункту 4 Порядку оформлення правонаступництва за зобов’язаннями реорганізованих колективних сільськогосподарських підприємств, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики України № 63 від 14 березня 2001 року, який наразі втратив чинність (Порядок № 63), складання передавального або розподільчого балансу є однією з основних умов реорганізації. І далі вказано, що обсяг правонаступництва визначається за передавальним (розподільчим) актом (балансом), складеним на дату реорганізації КСП і затвердженим вищим органом управління КСП, який може бути уточнено на дату врегулювання майнових відносин у частині боргових зобов’язань підприємства і затверджено загальними зборами співвласників або іншим уповноваженим органом. Разом з установчими документами підприємства‑правонаступника розподільчий (передавальний) баланс є правовою підставою для встановлення наявності та обсягів правонаступництва за майновими правами та обов’язками КСП. Виходить, що в разі відсутності розподільчого балансу довести правонаступництво неможливо? Можливо, і ось чому:

— по‑перше, як уже зазначалося вище, перехід прав на землю відбувся в момент перетворення КСП. Якщо припустити, що такого переходу не було, то доведеться стверджувати, що не було і перетворення як такого. Але це неможливо, оскільки правопопередник уже відсутній. Так само відсутні підстави вважати, що його права (тут права на землю) автоматично в момент реорганізації перейшли будь‑кому іншому;

— по‑друге, сам Порядок № 63 набрав чинності лише у квітні 2001 року, тобто вже після реорганізації більшості КСП в Україні. Про дію нормативно‑правових актів у часі нагадувати зайве.

4. Останнім часом наявність повного (універсального) правонаступництва часто ставлять у залежність від кількості учасників юридичної особи. Логічно це має такий вигляд: якщо в КСП було 500 членів, а у створеному внаслідок реорганізації товаристві тільки 5, то воно не може бути правонаступником щодо всіх прав та обов’язків КСП.

Проте можна заперечити: наприкінці 90‑х — на початку 2000‑х років в Україні панувала думка щодо необхідності знайти ефективного власника для сільськогосподарських підприємств. А ефективним може бути тільки власник приватний. Саме тоді в Україні з’явилися перші ПОП (приватно‑орендні підприємства), номінальним власником яких була одна особа. Водночас їм передавалися всі права та обов’язки КСП.

Сказане підтверджується і чинним тоді законодавством. Ось кілька цитат:

— «Списати з колективних та інших сільськогосподарських підприємств, які реформувалися у приватні (приватно‑орендні) підприємства, селянські (фермерські) господарства, господарські товариства, сільськогосподарські кооперативи, інші суб’єкти господарювання <…> суми заборгованості зі сплати податків і зборів» (стаття 1 Закону України «Про списання та реструктуризацію заборгованості зі сплати податків і зборів (обов’язкових платежів) платників податків у зв’язку з реформуванням сільськогосподарських підприємств»).

— «…Для колективних та інших сільськогосподарських підприємств, які реформувалися у приватні (приватно‑орендні) підприємства, селянські (фермерські) господарства, сільськогосподарські кооперативи, інші суб’єкти господарювання…» (підпункт 3.2.1 Порядку проведення органами державної податкової служби списання заборгованості за станом на 1 травня 2000 року зі сплати податків і зборів (обов’язкових платежів) платників податків у зв’язку з реформуванням сільськогосподарських підприємств, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України № 225 від 28 квітня 2000 року).

— «Забезпечення всім членам колективних сільськогосподарських підприємств права вільного виходу з цих підприємств із земельними частками (паями) і майновими паями та створення на їх основі приватних (приватно‑орендних) підприємств, селянських (фермерських) господарств, господарських товариств, сільськогосподарських кооперативів, інших суб’єктів господарювання, заснованих на приватній власності» (підпункт «а» пункту 1 Указу № 1529).

Ці цитати однозначно свідчать про те, що держава прямо визнає можливість реорганізації КСП навіть у приватне (з одним власником!) підприємство. Що вже казати про невідповідність кількості учасників нової юридичної особи кількості членів КСП? Тим паче, що певна їх частина припинила членство в підприємстві, отримавши свій майновий пай (це можливо тільки в разі виходу з підприємства, згідно з частиною 3 статті 9 Закону про КСП) або внаслідок смерті (спадкуванню в КСП підлягає майновий пай, але не членство як таке).

Повернення в сьогодення

8 січня 2004 року втратив чинність Закон України «Про форми власності на землю», який передбачав існування колективної власності. На цей момент не було згадки про колективну власність і в новому ЗК України. Можна припустити, що законодавець розраховував на автоматичне зникнення колективної власності внаслідок паювання земель. Але, як свідчить практика, такі сподівання були марними від початку. Якщо існування категорії невитребуваних паїв (до сьогодні!) передбачити було важко, то згадати про землі, які не підлягають паюванню, було потрібно. А про них у 2001 році (під час розробки та прий­няття ЗК України) не згадали.

Водночас колективна власність нікуди не поділась, адже законодавець не передбачив припинення прав колективної власності, вилучення земель із такої власності, скасування державних актів на право колективної власності на землю, необхідність переоформлення цієї власності на інші речові права тощо. Наявні КСП та їх правонаступники й далі володіли та користувалися землями колективної власності, а власники земельних часток (паїв) продовжували виділяти ці частки в натурі із земель колективної власності.

Лише в 2003 році парламент ухвалив Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)». Закон був прийнятий запізно, коли більшість земельних часток уже було виділено. Та в контексті цієї статті названий закон цікавий лише тим, що він підтверджує існування колективної власності в цей період часу. Нагадаємо, що сертифікат на право на земельну частку (пай) підтверджував право на таку частку із земель, що перебувають у колективній власності. І якщо припустити припинення колективної власності, то і права на земельні паї (для тих, хто не встиг виділити їх у натурі) також слід визнати припиненими.

Утім, реальна ситуація свідчить про прагнення забути про колективну власність. Та старі проблеми почали спливати дедалі частіше. І йдеться не тільки про невитребувані паї, але й про польові дороги, лісосмуги, господарські двори, спадкування земельних часток (зокрема й питання невитребуваної спадщини) і, звісно, правонаступництво за КСП в частині прав на землю. І врешті‑решт законодавець взявся розв’язати ці проблеми, наслідком чого і став Закон № 2498‑VIII.

Цілком допускаю, що законодавець прагнув закрити питання шляхом надання права комунальної власності на землі припинених КСП. Водночас спиралися на те, що припиненням юридичної особи є не лише її ліквідація, але й реорганізація. Але такий підхід, на нашу думку, є помилковим.

По‑перше, як зазначалося вище, до 1 січня 2004 року перетворення юридичної особи не мало наслідком її припинення.

По‑друге, юридична особа, створена внаслідок перетворення КСП, вже набула право власності на землю в порядку правонаступництва. Відповідно, щодо неї має застосовуватися норма пункту 21 Перехідних положень ЗК України.

Отже, правонаступники КСП зберігають право власності на землі, надані КСП в колективну власність (крім тих, що були виділені в натурі власникам земельних часток, їх спадкоємцям, або права на які були припиненні з інших законних підстав).

Утім, цілком зрозуміло що відстояти права на землю правонаступнику КСП буде непросто. Спочатку слід забезпечити формування земельних ділянок та реєстрацію їх у Державному земельному кадастрі. Потім треба домогтися реєстрації права власності на ці ділянки. А ще весь час потрібно бути готовими до спротиву з боку місцевих рад, які вже вважають такі землі своїми. І дійти до Верховного Суду зможуть не всі. Тим паче, що в судовій практиці вже є протилежні правові позиції судів, які розглядали справи з точки зору цього часу, а не ситуації, що існувала на початку 2000‑х. Та такий підхід урешті‑решт виправляється самою судової владою, прикладом чого може бути вирішення проблеми спадкування фермерських земель Великою Палатою Верховного Суду.