Внесение Президентом Украины Вик­тором Ющенко на рассмотрение парламента проекта внесения изменений в Конституцию Украины (законопроект № 4290) всколыхнуло украинский политикум, крайне неоднозначно воспринявший предложенные новшества. При этом представители крупнейшей парламентской фракции — Партии регионов не преминули напомнить о собственном проекте конституционной реформы — законопроекте № 2722, внесенном на рассмотрение парламента Виктором Януковичем, Александром Лавриновичем, Еленой Лукаш. Эти два проекта, кардинально различаясь в вопросе организации законодательной власти, содержат в целом подобные положения относительно конституционных основ судебной реформы и ряда других вопросов. То есть необходимость изменений Конституции Украины находит однозначную поддержку, дискуссия идет относительно содержания конкретных изменений. И, похоже, лишь политические договоренности, если они будут достигнуты, определят будущее содержание Основного Закона Украины. Народу, как единственному источнику влас­ти на Украине, останется лишь формально утвердить предложенный проект изменений в Конституцию, а если проект не будет предполагать внесения изменений в разделы Конституции Украины I «Общие начала», III «Выборы. Референдум» и XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины», то можно обойтись и без всеукраинского референдума.

Основные положения ­законопроектов, которые, по-видимому, станут основой конституционной реформы, проанализированы в «Юридической практике» № 28 (550) от 8 июля 2008 года и № 14 (589) от 7 апреля 2009 года. Предлагаем обратить внимание на, как оказалось, дискуссионный вопрос инициирования и принятия изменений в Конституцию Украины (новой Конституции Украины).

В законопроекте № 2722 речь идет о внесении изменений в Конституцию Украины, в то время как законопроект № 4290 предлагает принять Основной Закон в новой редакции. Следует отметить, что принятие законов в новой редакции является распространенной практикой на Украине и предусматривает редакционную переработку нормативного текста с сохранением преемственности в концептуальных подходах правового регулирования, а также сохранение реквизитов предыдущего закона. Новая редакция любого закона, как по содержанию, так и по форме изложения нормативного материала, не может считаться новым законом, а представляет собой усовершенствованный вариант действующего закона. Учитывая вышесказанное, «новая редакция» Конституции Украины, даже при условиях переработки значительного количества положений Конституции Украины, должна приниматься в форме внесения изменений по процедуре, регламентированной разделом XIII действующей Конституции Украины.

То есть инициировать внесение изменений в Основной Закон Украины могут Президент Украины или не менее трети народных депутатов Украины от ­конституционного состава Верховного Со­вета Украины (а если предлагается внес­ти изменения в разделы Конституции Украины I «Общие начала», III «Выборы. Референдум» и XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины», то соответствующий проект должны поддержать не менее двух третей народных депутатов Украины от конституционного состава Верховного Совета Украины). Далее предварительно поддержанный парламентом законопроект направляется в Конституционный Суд Украины, который должен дать заключение о соответствии его требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины. После получения положительного заключения законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины считается принятым, если на следующей парламентской сессии его поддержало квалифицированное большинство народных депутатов от конституционного состава Верховного Совета Украины. Но, в соответствии со статьей 156 Конституции Украины, ­законопроект, предусматривающий внесение изменений в разделы Конституции Украины I «Об­щие начала», III «Выборы. Референдум» и XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины», после его ­принятия парламентом должен быть утвержден на всеукраинском референдуме, который назначается Президентом Украины.

Но не следует забывать и возможности принятия новой Конституции Украины по народной инициативе.

Обратим внимание на ­правовую позицию Конституционного Суда Укра­ины, которая изложена в решении Консти­туционного Суда Украины от 16 апреля 2008 года (дело о принятии Конституции и законов

Украины на референдуме). В частности, в пункте 4 ­мотивировочной части этого ­решения отмечается, что «процесс принятия новой Конституции Украины (новой редакции) может быть начат лишь ­после

выяснения воли украинского народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины», то есть после проведения соответствующего всеукраинского референдума. При этом КСУ ссылается на свое решение от 27 марта 2000 года № 3-рп/2000, в котором сказано: «Вопросы, изложенные в пункте 6 («Согласны ли Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься всеукраинским референдумом?») статьи 2 Указа («О проведении всеукраинского референдума» № 65 от 15 января 2000 года), противоречат Конституции Украины… Изложенный в пункте 6 статьи 2 Указа вопрос выносится на всеукраинский референдум без выяснения воли народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины и, следовательно, подвергает сомнению действие Основного Закона Украины, что может привести к послаблению установленных им основ конституционного строя на Украине, прав и свобод человека и гражданина» (абзацы 1, 5 под­пункта 4.4 пункта 4 мотивировочной части).

Таким образом, процедура ­внесения изменений в Конституцию Украины представляется еще более сложной, чем это предусмотрено непосредственно в Основном Законе, а именно: следует предварительно провести референдум по народной инициативе относительно целесообразности внесения изменений в Конституцию Украины, после чего следовать закрепленной в Конституции процедуре (с проведением еще одного референдума). Отметим, что ныне отсутствуют правовые механизмы реализации народной инициативы по принятию новой Конституции Украины (изменению действующей), фактически можно говорить об ограничении такого права, что в свою очередь является нарушением Конституции Украины (КСУ обращает внимание на необходимость законодательного урегулирования вопросов проведения референдумов относительно внесения изменений в Конституцию Украины с целью обеспечения прав украинского народа на реализацию учредительной власти).

Существуют и противоположные мнения. Судья КСУ Иван Домбровский в особом мнении относительно решения КСУ по делу о принятии Конституции и законов Украины на референдуме, в частности, обращает внимание на то, что Суд, ссылаясь на решение от 27 марта 2000 года № 3‑рп/2000, не принял во внимание тот факт, что оно было казуальным — принималось относительно конкретной ситуации, которая возникла в связи с изданием вышеупомянутого Указа Президента Украины.

Далее г-н Домбровский отметил, что Суд не обратил внимание и на то, что в решении от 5 октября 2005 года № 6-рп/2005 определение права народа принимать новую Конституцию Украины было следствием толкования частей 2, 3 статьи 5 Конституции Украины. О любых условиях для реализации этого права в отмеченном решении речь не шла. Поэтому потребности в дополнительном подтверждении Судом права народа принимать новую Конституцию Украины или определении дополнительных условий для его реализации не было.

В упомянутом решении Суд пришел к выводу, что «результаты народного волеизъявления, полученные посредством выборов и референдума, являются обязательными».

Соответственно Иван Домбровский считает логичным, учитывая отмеченную правовую позицию и анализ статей 5, 72, 74 Конституции Украины, вывод о том, что в Конституции Украины, в частности в перечисленных статьях, речь идет не о консультативном референдуме относительно принятия новой (новой редакции) Конституции Украины, а о реализации народом своей власти, осуществления волеизъявления, результаты которого являются обязательными и не нуждаются в дополнительном одобрении, утверждении или их имплементации.

Изложенное, по мнению г-на Домб­ровского, свидетельствует о необоснованности утверждения относительно необходимости предварительного выяснения воли украинского народа о необходимости принятия новой Конститу­ции Украины.

Судья КСУ Ярослава Мачужак в особом мнении относительно решения КСУ по делу о принятии Конституции и законов Украины на референдуме проанализировала необходимость законодательного урегулирования проведения законодательного референдума. В частности, она отметила, что «Конституция Украины не предоставляет право принимать Основной Закон государства ни одному органу государственной власти и не содержит по этому вопросу никаких положений, однако, закрепив в части 3 статьи 5 за народом исключительное право определять и изменять конституционный строй на Украине, соответственно оставила за народом право по его же инициативе принимать (утверждать) Конституцию Украины, в случае необходимости вносить в нее изменения (принимать новую редакцию).

Если украинский народ является носителем суверенитета и единственным источником власти и наделен исключительным правом определять и изменять конституционный строй на Украине, которое не может быть узурпируемым государством, его органами или должностными лицами, то в Конституции и законах Украины должен быть определен объем и содержание этого права, способ и порядок его осуществления.

Однако народ, как носитель суверенитета и единый источник власти на Украине, не сможет реализовать свое волеизъявление на осуществление власти, в частности принятие Конституции Украины непосредственно на всеукраинском референдуме, без обеспечения законодательным органом — Верховным Советом Украины — соответствующего правового поля, в котором должны действовать все субъекты, принимающие участие в проведении всеукраинского референдума по народной инициативе.

Но если законы Украины, которыми должны определяться организация и порядок проведения референдумов, реализация результатов народного волеизъявления и тому подобное, по тем или другим причинам не будут приняты или не вступят в силу, то это не будет означать, что всеукраинский референдум по народной инициативе относительно необходимости принятия новой Конституции Украины (ее новой ­редакции) вообще не может быть проведен.

Положение части 2 статьи 5 Консти­туции Украины относительно права народа определять и изменять конституционный строй на Украине означает и то, что это право не подлежит ограничению любым легитимным способом органами государственной власти или их должностными лицами. Нормы Конституции Украины являются нормами прямого действия и могут быть ­реализованы народом относительно осуществления им своих прав непосредственно».

Судья КСУ Владимир Кампо в особом мнении относительно решения КСУ по делу о принятии Конституции и законов Украины на референдуме анализирует необходимость предварительного референ­дума касательно целесообразности изменений Основного Закона. В частности, он отмечает, что в конституционном праве Украины выделяют такие виды референдумов: учредительный и конституционный. Считается, что принятие новой Конституции Украины осуществляется на учредительном референдуме, а новой редакции — на конституционном. Но оба вида референдумов базируются на одной и той же основе — исключительном праве народа определять и изменять конституционный строй (статья 5 Конституции Украины), то есть реализовывать учредительную власть. Принятие новой редакции Конституции Украины на конституционном референдуме может осуществляться как по парламентской (президентской) конституционной инициативе (статья 156 Конституции Украины), так и по народной конституционной инициативе (часть вторая статьи 72 Конституции Украины). То есть в обоих случаях решающее слово относительно новой редакции Конституции Украины принадлежит украинскому народу.

Владимир Кампо обращает внимание, что изложенная в решении от 27 марта 2000 года № 3-рп/2000 правовая позиция Конституционного Суда Украины заключается в том, что процесс принятия новой Конституции Украины должен проходить в два этапа: 1) этот процесс может начаться лишь после выяснения воли украинского народа относительно необходимости принятия новой Конституции Украины, то есть нужен консультативный референдум; 2) на втором этапе должен быть проведен императивный референдум относительно проекта новой Конституции Украины.

Однако г-н Кампо приходит к заключению, что требование относительно обязательного предварительного выяснения воли народа, то есть требование, которое касается принятия новой Конституции Украины, не основывается на конституционных предписаниях и правовых позициях Конституционного Суда Украины. В частности, статья 156 Конституции Украины, определяя требования к проведению конституционного референдума по парламентской или президентской конституционной инициативе, не содержит требований относительно проведения двух референдумов.

В заключение отметим, что особый порядок внесения изменений в Конституцию Украины является полностью оправданным, с точки зрения правовой доктрины, и направлен на обеспечение стабильности конституционных отношений в государстве. Украина не впервые сталкивается с ситуацией, когда нормы Конституции изменяются в угоду тем или иным политическим силам, дестабилизируя государство. Но в то же время злоупотребление или искусственное блокирование процесса конституционной реформы является, пожалуй, даже более угрожающим, чем непродуманные изменения. Так что в случае провала парламентского способа изменения Конституции может быть реализован вариант принятия новой Конституции по народной инициативе.