Когда до очередных парламентских выборов оставалось меньше года, законодатели решили поменять правила избирательной игры. Правда, это решение далось народным депутатам нелегко. Принятию парламентом 17 ноября с.г. За­кона «О выборах народных депутатов Укра­ины» предшествовали длительные поиски компромисса между представителями власти и оппозиции. Перед членами Временной специальной комиссии (ВСК) Верховного Совета Украины по вопросам подготовки проекта закона о выборах, которая была создана 3 ноября с.г., стояла непростая задача: из широкого ассортимента законодательных инициатив (альтернативных законопроектов было пять) выбрать одну, положения которой стали бы фундаментом для нового закона. В итоге за основу был взят проект, подготовленный Рабочей группой по вопросам совершенствования законодательства о выборах, созданной Указом Президента Украины 2 ноября 2010 года, и доработанный с учетом рекомендаций Европейской комиссии «За демократию через право» (Венецианская комиссия).

Парламентская эйфория

Сразу после того, как Закон «О выборах народных депутатов Украины» был поддержан 366 голосами народных депутатов, причем представителями разных политических сил, в здании под куполом началась настоящая эйфория. Такие результаты голосования удивили даже самых заядлых скептиков, а сами политики наперебой рассказывали об умении влас­ти и оппозиции договариваться. «За весь период работы парламента ВСК впервые удалось достичь такого результата: в течение двух недель подготовить проект закона о выборах», — говорит член ВСК, представитель депутатской фракции Народной Партии Сергей Гриневецкий. По его убеждению, в этом вопросе была проявлена политическая воля, а также готовность «достичь консенсуса путем компромисса».

По словам г-на Гриневецкого, на Укра­ине уже сложилась традиция изменять избирательные правила перед очередными выборами. «Я думаю, что и выбирать VIII созыв Верховного Совета (сейчас VI созыв, — прим. ред.) будут уже по новому законодательству, поскольку сейчас запущен процесс формирования конституционной ассамблеи, и в результате должна появиться новая редакция Конституции», — прогнозирует он.

Относительно самого спорного законодательного нововведения — поднятия проходного барьера до 5 % — Сергей Гриневецкий отмечает: «Несмотря на разговоры по поводу того, что это даст возможность для прохождения в парламент лишь нескольких партий (трех-четырех), такие ограничения создадут условия для дальнейшей структуризации политического поля на Украине и уменьшения количества мелких партий. С другой стороны, это должно стимулировать объединительные процессы, а также повысить ответственность электората. Если раньше избиратель мог иногда голосовать за партию «по приколу», то сегодня он должен подумать: кому отдать свой голос, потому что эти голоса могут отойти к победителю».

Новый Закон назвал «одним из самых демократичных и современных» и коллега г-на Гриневецкого по ВСК, регионал Дмитрий Шпенов. Он рассказал, что на заседания ВСК не раз приглашались члены Центральной избирательной комиссии, и особых замечаний у них не было. «Я думаю, что с реализацией этого Закона трудностей не возникнет. В этом мы сможем убедиться менее чем через год, на следующих парламентских выборах», — отмечает г-н Шпенов.

Две стороны избирательной медали

Любой закон о выборах всегда оценивается с двух сторон — политической и юридической. Эти оценки, по словам партнера ПГ «Павленко и Побережнюк» Александры Павленко, не всегда совпадают, а зачастую — противоречат друг другу. «Новый Закон «О выборах народных депутатов Украины» вызвал бурю эмоций как у юрис­тов, так и у политиков. Кто-то называет его политическим компромиссом и победой, кто-то, в свою очередь, понимает, что по ключевым нормам опять «пролет», — говорит г-жа Павленко. По ее словам, 5-процентный проходной барь­ер достаточно тяжело комментировать с юридической точки зрения — внутреннему законодательству он не противоречит, однако ситуация в стране подтверждает, что установление такого проходного уровня является завышенным. За снижение этого барьера выступает и европейский избирательный стандарт. По убеждению Александры Павленко, отсутствие среди участников избирательного процесса блоков также ведет к сокращению прав как граждан, так и политических партий, которые хотели бы объединить свои усилия.

Вместе с тем г-жа Павленко обращает внимание на возможность параллельного выдвижения кандидата как по избирательному партийному списку, так и в одномандатных мажоритарных округах. «Избирательное право, согласно теории, делится на пассивное и активное — гражданин может единоразово использовать каждое из них, то есть баллотироваться как кандидат, выбрав предварительно одну позицию, по которой выдвигается (либо по списку, либо по одномандатному мажоритарному округу), а также использовать свое право проголосовать. В пользу такой позиции говорит не только теория права, но и Конституционный Суд Украины (КСУ). В решении КСУ от 1998 года данный вопрос уже был однозначно определен в пользу вышеуказанной позиции», — отмечает Александра Павленко.

Солидарен с ней в этом и председатель правления ВОО «Комитет избирателей Украины» Александр Черненко. С одной стороны, по его словам, принятый Закон, по сравнению с законодательными предложениями рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства о выборах, лучше в «процедурном плане». С другой — в него заложили заведомо неконституционную норму, которая дает возможность кандидату баллотироваться как по избирательному партийному списку, так и по мажоритарному округу. «В угоду политической целесообразности были проигнорированы ­правовые и конституционные нормы», — убежден г‑н Черненко.

Ограничения для фальсификаций

Неоднозначно оценивает предложенную систему выборов и член депутатской группы «Реформы ради будущего» Тарас Черновол. По его мнению, в нынешних политических реалиях Украины повышение проходного барьера было нецелесо­образным. «Для Германии проходной барьер в 5 % выглядит абсолютно логично, а вот для Украины норма в 3 % была намного выгоднее, поскольку идеологические партии у нас только развиваются, и они не смогут преодолеть 5-процентный барьер. Я считаю эту норму несправедливой, но это право политического выбора», — отмечает г-н Черновол.

А вот запрет на баллотирование для блоков Тарас Черновол оценивает позитивно, поскольку, по его словам, «блокироваться» нужно только после выборов. «На Украине должен начаться естественный процесс укрупнения партий», — говорит он.

Много плюсов г-н Черновол видит и в новой избирательной процедуре. «Этот Закон решает главную проблему — он не дает возможности для субъективного снятия с выборов кандидата в народные депутаты. Например, из-за грамматических ошибок в документах», — рассказывает парламентарий. Ограничением для возможных фальсификаций Тарас Черновол называет и устранение возможности бесконтрольного голосования на дому, а также предоставление ЦИК исключительного права регистрировать кандидатов в народные депутаты. «В целом, эта процедура выписана адекватно, и Закон в процедурной части можно поддержать полностью, а в политической — с некоторыми оговорками», — резюмировал Тарас Черновол.

Законодательная ширма

А вот лидер Коммунистической партии Украины Петр Симоненко убежден, что Закон — это всего лишь ширма, которой прикрывают технологии вмешательства в избирательный процесс и искажают волеизъявление граждан. «Нужно признать, что выборы в независимой Украине еще ни разу не были демократичными, и все они были сфальсифицированы», — убежден он. По словам г-на Симоненко, «преступный капитал» постоянно вмешивается в избирательный процесс, поэтому говорить о каких-либо положительных нормах этого Закона в действующей политической системе невозможно.

Как отмечает Петр Симоненко, его коллеги по партии Адам Мартынюк и Сергей Гордиенко, которые входили в состав ВСК, отстаивали позицию, что на Украине должна остаться пропорциональная избирательная система, также предлагалось снизить проходной барьер. Коммунисты выступали и за предоставление кандидату в народные депутаты возможности баллотироваться как по партийным спискам, так и по мажоритарному округу, и за сохранение существующего порядка формирования избирательных комиссий. Однако в Законе не все эти предложения были учтены.

Несмотря на разные взгляды представителей политического бомонда на новые правила избирательного процесса, очевидно одно: компромиссный вариант закона о выборах законодатели выбирали по принципу — «для себя». А себе, как известно, плохого не пожелаешь.

---

Судя по опыту

Поводы для оптимизма

Виталий КУЛИК,
директор Центра исследования проблем гражданского общества

Методологи­чес­кая часть закона достаточно грамотно прописана. По сути, большинство рисков минимизировано. Например, количественное отличие избирателей разных округов не должно превышать 12 % от среднего количества избирателей в округе. Сами округа должны создаваться за 180 дней до голосования, хотя предлагалось 90. Кроме того, избиратели в заграничных округах будут голосовать и по партийным спискам, и за кандидатов-мажоритарщиков. А самое главное — количество избирателей в округе не может превышать 2500 человек. Ведь на прошлых выборах была ситуация, когда численность одного округа составляла 100 человек, а другого — 3500.

Достижением оппозиции я считаю изменение оснований для снятия с регистрации. В законопроекте № 9265-1 преду­сматривалась возможность отмены регистрации кандидатов в случае повторного совершения правонарушения, а в законопроекте № 9265-д — только в крайнем случае, не связанном с нарушением избирательного законодательства. Речь идет о преступлениях, а не отклонениях от правил избирательной кампании. То есть основание для снятия с регистрации определяет суд, а не избирательная комиссия.

Главные претензии могут быть политические — к смешанной избирательной системе, а не к организации процесса выборов. К тому же проблемным вопросом может стать формирование окружных и участковых избирательных комиссий. Ведь в комиссиях будут гарантированно представлены фракции Верховного Совета Украины, а остальных, в том числе самовыдвиженцев и кандидатов-мажоритарщиков, — определит жеребьевка. И, вероятно, будет много нареканий на справедливость и прозрачность процесса жеребьевки.

По поводу предварительных списков избирателей: они будут передаваться органами ведения Государственного реестра избирателей не в окружные, а непосредственно в участковые избиркомы. Это ослабит контроль над составлением этих списков. Изменение или уточнение списка производится на основании решения суда, что не совсем соответствует Кодексу надлежащей практики в избирательных делах Венецианской комиссии. Есть возможность кратного включения избирателей в списки на разных участках. И данный вопрос не снят. Но есть наблюдатели. Это политическая ответственность самих участников избирательной кампании.

---

Блиц-интервью

Выбор познается в сравнении

Об особенностях нового Закона о выборах народных депутатов рассказал Андрей Магера

— Какие основные плюсы и минусы нового закона о выборах?

— Говоря о позитивах и негативах этого закона, нужно понимать, с чем его сравнивать. Если с действующим Законом Украины «О выборах народных депутатов Украины», который применяли на парламентских выборах 2006 и 2007 годов, то новый, безусловно, хуже, поскольку он предусматривает возвращение к старой избирательной системе, в адрес которой поступило много нареканий. Я не встречал экспертов в вопросе избирательного законодательства, которые бы поддержали идею возвращения к смешанной системе. Более того, в 2004 году, когда принимался пока еще действующий закон о выборах, предусматривающий пропорциональную избирательную систему, законодатели отмечали, что предыдущая избирательная система (смешанная!) была подвержена вмешательству административного ресурса и коррупции. Именно это и было главным аргументом для проведения выборов на пропорциональной основе.

— И все же, есть ли в новом законе позитивы, о которых так много говорили законодатели?

— Закон, принятый парламентом 17 ноября с.г., намного лучше, чем, скажем, тот законопроект, который разрабатывался Рабочей группой по вопросам совершенствования законодательства о выборах, созданной Указом Президента Украины, и направлялся в Венецианскую комиссию. Почему принятый закон лучше? Потому что в нем более транспарентно выписаны избирательные процедуры. Позитивом я считаю возможность одинакового участия и политических партий, и кандидатов, отсутствие других оснований для отмены регистрации или отказа кандидату в регистрации, кроме предусмотренных Конституцией Украины.

Принцип формирования избирательных комиссий также стал более демократичным, с широким привлечением политических партий. Формирование окружной избирательной комиссии (ОИК) будет происходить по формуле 5 + 13, а не 15 + 3, как это было предложено в законопроекте, который разрабатывался упомянутой Рабочей группой. Речь идет о том, что из 18 членов ОИК 5 будут представлены от депутатских фракций парламента (по одному от каждой фракции), остальные 13 мест будут заполняться по представлению других политических партий, которые выдвинули своих кандидатов в народные депутаты Украины, — также по одному человеку от каждой. В случае если кандидатов будет больше, чем мест, будет проведена жеребьевка.

Следует отметить, что ранее предлагалось, чтобы 15 мест в ОИК заняли представители от партий и блоков, сформировавшие фракции в парламенте, и только 3 места получили другие внепарламентские партии по итогам жеребьевки.

— К чему приведет поднятие проходного барьера до 5 %?

— Некоторые думают, что данный вопрос политический и находится исключительно в компетенции парламента — какой проходной барьер законодатели установят, таким он и будет. Но я считаю его более глубоким, чем может показаться на первый взгляд. Существует некая закономерность между этим барьером и количеством избирателей, чьи интересы не будут представлены в парламенте. Иными словами: чем выше процент проходного барьера, тем большее количество избирателей, чьи кандидаты в депутаты не будут представлены в Верховном Совете. По предварительным подсчетам, если барьер останется на уровне 5 %, то количество граждан, которые голосовали за кандидатов в депутаты, но их кандидаты не прошли в парламент по пропорциональной системе, может достигнуть и 40 %. Цифра очень внушительная, и не считаться с этим просто нельзя.

Не могу не обратить внимания на еще один момент. Действующее законодательство о политических партиях очень сложное. Что я имею в виду? Политические партии, особенно маленькие, но со схожими идеологическими принципами, не смогут объединиться и создать новую партию. Закон им этого не позволяет. Существует такой механизм: скажем, партия А прекращает свое существование путем самоликвидации, члены партии А в индивидуальном порядке вступают в партию Б. При этом последняя решает: принимать их или нет. И это вместо того, чтобы партии А и Б реорганизовались в партию В.

Кроме того, Украина вернулась к редакции Конституции 1996 года. И на сегодняшний день парламент не задействован в формировании правительства, поскольку, кроме предоставления согласия на избрание Премьер-министра, не назначает членов Кабинета Министров Украины. Это исключительные полномочия Президента Украины. Поэтому вряд ли есть логика в том, чтобы создавать условия для создания в парламенте как можно меньшего количества ­фракций.

— Какие ключевые изменения были внесены в работу ЦИК?

— Согласно принятому закону, все без исключения кандидаты в депутаты — как по мажоритарному округу, так и по спискам — будут регистрироваться только в ЦИК. Несмотря на то что для ЦИК это дополнительный (и очень большой!) объем работы, я считаю это меньшим злом, нежели то, что ранее ЦИК приходилось исправлять ошибки, допущенные ОИК.