На страницах «ЮП» уже не раз освещались проблемные вопросы проведения на Украине административной реформы. В этой статье мы хотели бы подробнее остановиться на процедуре предоставления правовых услуг населению, урегулированной в проекте Административно-процедурного кодекса Украины (Проект) от 29 апреля 2004 года № 5462.

Необходимость надлежащего урегулирования этой процедуры обусловлена Концепцией административной реформы на Украине, декларирующей предоставление государственных и общественных услуг как способ реализации прав и свобод гражданина, ориентирование государства в лице его органов на потребности частных лиц, а также приостановление практики использования категории услуг для получения денег органами исполнительной власти на собственные нужды. Сегодня отсутствует единая концепция о роли административных услуг, необходимости их выделения из совокупности публичных услуг, а также их платного характера.

Согласно Проекту, административной услугой является предусмотренная законом деятельность административных органов, осуществляемая по заявлению лица, относительно юридического оформления условий реализации его прав, свобод и законных интересов (выдача разрешений (лицензий), регистрация и т.д.).

Определение административной услуги

Административная услуга может предоставляться органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, имеющим собственные или делегированные полномочия, предусмотренные законодательством. Административные услуги не могут предоставляться на основе гражданско-правовых отношений, поскольку существенные условия предоставления таких услуг не регулируются договором. Административные услуги являются неконкурентными, и, как правило, есть только один орган, уполномоченный их предоставлять.

Результатом оказания административной услуги является выдача акта уполномоченного органа, устанавливающего конкретные права и обязанности заинтересованного лица. В случае же если акт уполномоченного органа не касается установления прав лица, например, оказания услуг ксерокопирования, исследования, правовые консультации по конкретной проблеме, то такие услуги к административным не относятся.

Проект Административно-процедурного кодекса предоставляет право уполномоченному органу принять решение об оказании административной услуги, отказе в ее предоставлении, а также оставлении заявления без рассмотрения на основаниях, прямо предусмотренных законодательством. При этом за субъектами обращения остается право на обжалование отказа в предоставлении административных услуг и возмещение ущерба в случае, если административный суд придет к выводу о том, что отказ был неправомерным.

Механизм предоставления административных услуг урегулирован также в Проекте Концепции «Административные услуги — новое качество государства» (Проект Концепции), подготовленном Центром политико-правовых реформ. Проект Концепции приводит классификацию публичных услуг по субъекту предоставления, а также выделяет характерные признаки административных услуг. По мнению разработчиков Концепции, административная услуга предоставляется по заявлению лица и связана с обеспечением условий для реализации субъективных прав этого лица. Административная услуга предоставляется административными органами, владеющими монополией на предоставление такой услуги, установленной на законодательном уровне. Проект Концепции четко разграничивает понятия «административные услуги» и «услуги, связанные с осуществлением хозяйственной деятельности». Оказание последних, по мнению разработчиков, является для органов исполнительной власти недопустимым, поскольку конкурентные условия для данных органов и частного сектора не равны.

Платность административных услуг: за и против

Отдельной проблемой в современной практике Украины является утверждение перечней платных услуг, которые могут предоставляться органами государственной власти. Формально правовым основанием для появления таких «Перечней» является абзац 5 подпункта 7.11.8 статьи 7 Закона Украины «О налогообложении прибыли предприятий»: «Перечень платных услуг, которые могут предоставляться органами государственной власти Украины, органами местного самоуправления и созданными ими учреждениями или организациями, содержащимися за счет средств соответствующих бюджетов, устанавливается Кабинетом Министров Украины». К сожалению, мотивацией появления актов правительства с перечнями платных услуг является обычное стремление органов исполнительной власти улучшить свое финансовое состояние, ведь плата за их услуги полностью или частично поступает в распоряжение этих органов и используется ими на удовлетворение собственных потребностей.

Тем не менее решение проблемы дефицита бюджетного финансирования за счет частных лиц имеет целый ряд недостатков как с точки зрения законности, так и с точки зрения эффективности и улучшения качества их предоставления. Указанная норма противоречит Конституции Украины, в соответствии с которой полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются исключительно законом. Право органа власти предоставлять любую услугу является полномочием этого органа. Надлежащим правовым основанием для осуществления этого полномочия, то есть для предоставления этой услуги, является лишь закон и нормативные акты, приравненные к нему по иерархии. Услуги не могут «устанавливаться» КМУ, так как это допускает возможность введения правительством новых услуг, не предусмотренных законом. Что касается других органов государственной власти (кроме исполнительной) и органов местного самоуправления, то Кабинет Министров Украины вообще не имеет полномочий определять, какие услуги предоставляются этими субъектами.

По мнению авторов проекта Концепции, платность административных услуг является обязательным условием их осуществления. Однако отдельная категория административных услуг, например, непосредственно связанных с реализацией основных прав и свобод человека, государственным и социальным обеспечением, исходя из их природы, должна предоставляться бесплатно.

Мнение экспертов

Главное научно-экспертное управление в своем выводе о Проекте отметило, что предметом регулирования данного Кодекса являются действия по предоставлению административных (управленческих) услуг органами исполнительной власти, местного самоуправления и их должностными лицами, однако какие именно услуги под­разумеваются — в Проекте не конкретизировано. Так, в статье 1 Проекта указано, что предоставление таких услуг связано с деятельностью уполномоченного субъек­та относительно выдачи разрешений (лицензий), сертификатов, удостоверений, прове­дения регистраций и т.п. Из статей 2, 10, 54 следует, что административная услуга — это рассмотрение уполномоченным субъектом возбужденного им административного дела, за что с субъекта обращения взимается плата.

По мнению экспертного управления, положения о предоставлении административных услуг должны быть исключены из Проекта, поскольку однозначно не ясно, что именно они собой представляют. Отдельные услуги, в частности деятельность органов лицензирования по выдаче лицензий, регулируются Законом Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности», а процедура регистрации субъектов хозяйствования детально регламентирована Законом Украины «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц — предпринимателей».

По мнению авторов Проекта Концепции, для создания действенного механизма по предоставлению административных услуг проект Административно-процедурного кодекса должен устанавливать порядок предоставления административных услуг на основании производства по рассмотрению заявлений физических и юридических лиц, что ликвидирует пробелы в действующем законодательстве, в частности в Законе Украины «Об обращении граждан», где правом на обращение в органы исполнительной власти наделены исключительно физические лица.

Ввиду наличия такого разнообразия взглядов на проблему административ­ных услуг, дискуссионности многих ключевых вопросов, целесообразно сосредоточиться на разработке единой доктрины административных услуг и ее воплощении в жизнь.