В последнее время возник и активно будоражит судейский корпус, юридическую общественность вопрос о разграничении полномочий судов административных, хозяйственных и гражданских. Наиболее запутанная ситуация сложилась в спорах о предоставлении земельных участков в аренду, бесплатное пользование, собственность. Учитывая то, что в основе данного вопроса лежит решение органа местного самоуправления (местные советы депутатов) или решение государственной администрации (то есть решение субъекта властных полномочий), то данная категория дел изначально рассматривалась в судах административной юрисдикции.

Однако с конца прошлого года появилось отличное от других мнение о порядке разрешения споров о «выделении земельных участков с последующим заключением (незаключением) соответствующих договоров». При этом оно основывалось на так называемом споре о праве. Так, предметом спора является право пользования спорным земельным участком, восстановление нарушенного права со стороны третьего лица, которое, как и истец, на основании решений властных органов претендует на пользование землей. Таким образом, сделан вывод, что между такими лицами существует спор о праве, что в свою очередь исключает рассмотрение подобного спора в порядке административного судопроизводства.

Необходимо рассмотреть, к чему может привести подобное мнение, если оно будет реализовано в судебных решениях.

Законодательный аспект (материальное право)

В соответствии с частью 1 статьи 140 Конституции Украины местное самоуправление является правом территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Статьей 144 Конституции Украины установлено, что органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории.

Статьей 142 Конституции определено, что к материальной базе органов местного самоуправления принадлежит земля. Управление землей осуществляют органы местного самоуправления в пределах, определенных законом, путем принятия этими органами полномочных решений.

Статьей 116 Земельного кодекса Украины определено, что граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельными участками за счет земель государственной или коммунальной собственности по решению органов местного самоуправления и государственных органов приватизации в отношении земельных участков, на которых размещены объекты, подлежащие приватизации, в пределах, установленных этим Кодексом.

Ущемленные права землепользователей подлежат защите в порядке, предусмотренном статьей 152 Кодекса, с учетом обязательного соблюдения норм действующего законодательства. Согласно этим нормам, защита прав граждан и юридических лиц на земельные участки осуществляется в том числе путем признания недействительными решений органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, что корреспондируется с требованиями части 2 статьи 55 Конституции Украины и части 10 статьи 59 Закона «О местном самоуправлении на Украине».

Пунктом 34 части 1 статьи 26 Закона «О местном самоуправлении на Украине» вопросы регулирования земельных правоотношений отнесены к исключительной компетенции местного совета и подлежат рассмотрению на пленарном заседании совета.

Таким образом, законодатель четко предусмотрел, что способом волеизъявления местного совета, реализующего право собственности от имени соответствующей общины в вопросах регулирования земельных правоотношений, является принятие решения на сессии соответствующего совета.

Нормы этого Закона наделили органы местного самоуправления основными и делегированными полномочиями. Подпункт 2 пункта «б» части 1 статьи 33 Закона установил, что к делегированным полномочиям в сфере регулирования земельных отношений и охраны окружающей среды относятся: регистрация субъектов права собственности на землю; регистрация права пользования землей и договоров аренды земли; выдача документов, свидетельствующих о праве собственности и праве пользования землей. Подпунктом 8 же предусмот­рено, что к делегированным полномочиям также относится подготовка решений о предоставлении или изъятии в установленном законом порядке земельных участков.

Можно сделать вывод, что выдачей документов, свидетельствующих о праве собственности и праве пользования землей, являются соответствующие решения органов местного самоуправления и договоры, которые обязаны заключить их структуры (коммунальные организации и коммунальные предприятия) с лицом, которому выделен участок земли. Коммунальные организации и предприятия не являются собственниками земли и во время заключения таких договоров выполняют исключительно управленческую функцию. Таким образом, подобные договоры (аренды земельных участков, передачи в бесплатное пользование и т.д.) являются не чем иным, как административными договорами хозяйственного характера.

Спор о праве

Данное словосочетание в современной правовой науке носит весьма отдаленное от права значение. В Гражданском процессуальном кодексе УССР 1963 года предусмат­ривалось наличие искового производства и производства заявительного характера. Жалобы на решения, действия, бездеятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных и служебных лиц рассматривались исключительно в заявительном порядке.

Следует отметить, что данный Кодекс в своей идеологии в целом не признавал возможности спора между гражданином и органом управления или его служебными лицами. Если гражданин жаловался на такие действия, то он имел статус и процессуальные права заявителя (не истца), а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо. При этом суды в таких случаях не исследовали доказательств вины и обстоятельств дела, зачастую рассматривая заявления без участия сторон. В связи с этим и при отсутствии административного производства в то время законодатель предусмотрел, что если суд, рассматривая заявление (жалобу), установил наличие спора о праве (гражданском, имущественном), который рассматривается в порядке искового производства, он оставляет жалобу без рассмотрения и разъясняет заявителю его право на обжалование действий органа властных полномочий и на подачу иска на общих основаниях (статья 248⁶ ГПК 1963 года).

Также в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Украины «О практике рассмотрения судами дел по жалобам на решения, действия или бездеятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц в сфере управленческой деятельности, которые нарушают права и свободы граждан» № 13 от 3 декабря 1997 года четко указано, что право на обращение в суд с жалобами имеют только физические (не юридические) лица. Юридические лица вообще были лишены возможности обжаловать такие действия.

Кодекс административного судопроизводства Украины (КАС) вступил в силу в 2005 году. Он установил, что административные дела рассматриваются исключительно в порядке искового производства (статья 105 КАС).

Исходя из изложенного, необходимо констатировать, что правовая конструкция «спор о праве» уместна была для государства, не обладавшего признаками правового государства, а после принятия КАС вообще утратила свой правоохранительный характер.

Процессуальные аспекты

Обращаю внимание на то, что КАС содержит ряд норм, существенно отличающих административную юрисдикцию от хозяйственной в положительную сторону. Так, принципы хозяйственного судопроизводства заключаются в равенстве сторон, состязательности и гласности (статьи 4², 4³, 4⁴ Хозяйственного процессуального кодекса Украины).

Статья 7 КАС установила, что правосудие осуществляется на базе принципов: верховенства права, законности, равенства участников, состязательности, диспозитивности, официального выяснения всех обстоятельств дела, гласности и открытости, обеспечения возможности обжалования и обязательности судебных решений.

Эти принципы административного судопроизводства играют существенную роль во время защиты прав лиц — участников публично-правовых правоотношений. Административное судопроизводство в отличие от хозяйственного гарантирует каждому возможность ознакомиться с судебными решениями по любому рассмотренному в открытом судебном заседании делу, вступившими в законную силу (статья 12 КАС).

Дополнительно необходимо отметить, что в основу административного судопроизводства заложен принцип презумпции вины субъекта властных полномочий, если он выступает в качестве ответчика. Фактически на такой субъект ложится обязанность доказать правомерность своих решений управленческого характера, осуществление определенных действий или бездеятельности (статья 71 КАС). Этот принцип уравнивает физическое или юридическое лицо в споре против субъекта властных полномочий, который, безусловно, имеет административный инструментарий воздействия на гражданина или юридическое лицо. Исходя из данной нормы, считается, что субъект властных полномочий является виновным до тех пор, пока не докажет свою невиновность в административном суде.

Ничего подобного не существует в хозяйственном процессуальном законе. Таким образом, преимущество административного процесса для защиты прав граждан и юридических лиц очевидно.

Доступ к правосудию

Судебный процесс иногда затягивается на многие месяцы и даже годы. В 2005—2006 годах в Высший административный суд Украины было передано из Верховного Суда Украины свыше 10 тысяч дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. На протяжении 2006—2007 годов Высший административный суд Украины принял решения по сути этих дел. Таким образом, время рассмотрения некоторых дел составило 7 лет!

Представим себе еще раз ситуацию, когда по причинам наличия спора о праве административное производство будет закрыто, а дело должно передаваться в хозяйственный суд. Это означает, что гражданин или юридическое лицо судилось за свои права 7 лет. По делу было вынесено решение, вступившее в законную силу, законность его подтверждена решением кассационной инстанции, а после этого все судебные решения по этому делу отменены по причине наличия спора о праве!

Приведенные доводы и анализ действующих норм однозначно свидетельствуют о том, что субъектный состав, предмет спора и характер правоотношений в спорах об оспаривании решений органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в аренду, бесплатное пользование и т.д. в понимании пункта 1 части 1 статьи 3 КАС являются исключительно делами административной юрисдикции.

ДЕМЧЕНКО Вадим — начальник Управления законодательства и обобщения судебной практики Высшего административного суда Украины, г. Киев