Новации, задекларированные Зако­ном Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», постепенно внедряются в жизнь. С 1 февраля с.г. начал функционировать «Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения» (Реестр). Еще 11 января 2012 года положение о нем (Положение) было утверждено приказом Министерства юстиции Украины. Данный Реестр будет служить государственным органам при осуществлении специальной проверки претендентов на занятие служебных должностей в органах власти или местного самоуправления. Главная задача создания такой электронной базы данных — не допустить, чтобы лица, уличенные в коррупции, принимались вновь на службу. Несмотря на неоспоримую необходимость создания такого Реестра, возникают вопросы по поводу соответствия некоторых принципов его функционирования законодательству Украины.

Как это работает

Ведение Реестра преследует несколько целей: учет лиц, совершивших коррупционные правонарушения; проведение специальной проверки сведений о лицах, претендующих на занятие должностей, связанных с выполнением функций государства или местного самоуправления; анализ сведений о лицах, совершивших коррупционные правонарушения, с целью определения сфер государственной политики и должностей с самыми коррупционными рисками.

Ожидается, что Реестр будет функционировать как составная часть Реестра судебных решений. Основанием для внесения данных послужит электронная копия вступившего в законную силу судебного решения, которым лицо привлекается к уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за коррупционное правонарушение. Помимо этого, таким основанием выступит удостоверенная в установленном порядке бумажная копия приказа о наложении дисциплинарного взыскания. Внесением данных должны заниматься Минюст через Департамент антикоррупционного законодательства и законодательства о правосудии, а также главные управления Минюста в областях, Автономной Республике Крым и в городах Киеве и Севастополе (Регистраторы).

Орган государственной власти или местного самоуправления, в который хочет устроиться на службу лицо, направляет в Минюст или в его территориальные органы запрос с требованием предоставить выписку из реестра. Запрос направляется, только если претендент на должность дал свое согласие на такую специальную проверку (отказ от проверки не позволит занять должность). Выписка должна поступить в течение семи рабочих дней.

Отметим, что специальная проверка не проводится в случае перевода кандидата на другую должность в пределах одного и того же органа. Получается, что если рядовой служащий пожелает занять должность руководителя, то ему не нужно будет проходить специальную проверку.

Положительно создание Реестра оценивает народный депутат Владимир Олийнык. Перечисляя преимущества от ведения Реестра, он заявил: «Если проходить спецпроверку классическим путем — через направление запросов, — то практически можно что-то упустить. Например, решение какого-то районного суда, давшего оценку коррупционному деянию. Реестр же позволит оперативно и полно выяснить, было ли нарушение».

Служебный доступ

Пожалуй, самым большим и одновременно неприятным «сюрпризом» стало закрытие Реестра от общественности. Его данные доступны ограниченному кругу субъектов. Правом доступа к Реестру наделены Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым, главные управления юстиции в областях, городах Киеве и Севастополе через специалистов по вопросам преду­преждения и выявления коррупции. Получить выписку из Реестра могут органы, принимающие «предполагаемого коррупционера» на службу, либо же правоохранители в рамках уголовного или административного производства (пункт 3.3 Положения). Каждый гражданин имеет право обратиться в Реестр и получить справку, указывающую, есть ли о нем сведения в Реестре. Также есть право требовать исправления недостоверной информации о себе («в случае подтверждения такого факта ошибки»).

Закрытость Реестра продиктована необходимостью реализации Закона «О защите персональных данных». На «коррупционера» в данном случае распространяется комплекс прав, предусмотренных этим Законом. В частности, Регистратор должен в течение десяти рабочих дней уведомить лицо о включении в Реестр сведений о нем. Разумеется, в данном случае согласие лица на включение сведений о нем в базу данных не требуется. Закон предусматривает обработку персональных данных без согласия лица исключительно в случаях, предусмотренных законом, и «в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека» (статья 6). Получается, что борьба с коррупцией служит этим целям.

Демократический отход

Основанием для исключения из Реес­тра сведений о лице, которое совершило коррупционное правонарушение, есть определение суда об отмене приговора, вынесение оправдательного приговора, восстановление пропущенного срока на апелляционное обжалование, а также приказ об отмене приказа о наложении дисциплинарного взыскания.

Интересно, что среди оснований для исключения из списка нет такого основания, как погашение судимости. Это соответствует Закону Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции»: специальной проверке подлежит, в том числе, информация о «наличии судимости, ее снятии, погашении», а также факте привлечения к админответственности. Получается, что лицо, попавшее в Реестр, будет иметь «клеймо» на всю жизнь (хотя основанием для отказа в приеме на службу является только действующая судимость). Другой вопрос — будут ли туда попадать все, кто этого заслужил, ввиду вышеупомянутой закрытости. Не создаст ли «занавес» вокруг Реестра возможность коррупционеру «договориться» с Регистраторами и убрать компрометирующие данные из Реестра? Кроме того, при назначении лица на любую «важную» должность в негосударственной сфере его невозможно будет проверить на предмет «коррупционности» его прошлого. Например, и вкладчики, и собственники банка не будут знать, кто претендует на должность директора такого финансового учреждения.

Создавая Реестр, Минюст исходил из удобства для чиновников государственных органов, считает Дмитрий Котляр, экс-замминистра юстиции Украины. «Другой вопрос — эффективность в целом для борьбы с коррупцией. Я сомневаюсь на счет того, станет ли Реестр сильным антикоррупционным инструментом. Без доступа к Реестру общественность не сможет проверить и узнать, действительно ли претендент на госслужбу не совершал коррупционные деяния», — отмечает он. По словам г-на Котляра, в данном случае общественный интерес существенно превышает право на приватность.

Напомним, что одобренная президентом Национальная антикоррупционная стратегия на 2011 — 2015 годы предполагала «улучшение условий доступа физических, юридических лиц и объединений граждан без статуса юридического лица к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления».

В решении закрыть Реестр наблюдается не только «отход» от задекларированных демократических стандартов, но и противоречие конкретным актам высшей юридической силы.

К информации с ограниченным доступом не могут быть отнесены сведения о незаконных действиях органов государственной власти, органов местного само­управления, их должностных и служебных лиц — так утверждает статья 21 Закона Украины «Об информации». Кроме того, статья 14 Закона «О защите персональных данных» также позволяет не только сбор, но и распространение данных о каком-либо лице без его согласия, опять же, «в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и прав человека».

Обоснование в поддержку открытия Реестра можно найти и в решении Конституционного Суда Украины от 20 января с.г. (Решение), названном «скандальным» из-за довольно специфического толкования права на частную жизнь. Напомним: в нем КСУ указал, что публичные лица пользуются таким же правом на приватность, как и рядовые граждане. Это сразу же вызвало пессимистические прогнозы относительно того, что отныне будет запрещено писать о подозрениях по поводу несоразмерности способа жизни чиновников декларируемым доходам. Но даже это решение КСУ не относило данные о совершенных чиновником нарушениях к конфиденциальной информации. Наоборот, признавалось, что статус чиновников возлагает на них «дополнительные правовые обременения». «Публичный характер как самих органов — субъектов властных полномочий, так и их должностных лиц требует обнародования определенной информации для формирования общественного мнения о доверии к власти и поддержания ее авторитета в обществе», — говорится в пунк­те 3.3 Решения.

Выйти из сумрака

С необходимостью открытия Реестра согласен и Владимир Олийнык, хотя он и не разделяет пессимизма в отношении последствий «непубличности». Он не считает, что «в Реестре будут какие-то исключения». Важной он назвал защиту Реестра от возможных хакерских атак с целью удаления компрометирующих данных. «Полагаю, что со временем Реестр станет открытым. На мой взгляд, здесь нечего прятать, — отмечает депутат. — Взор общественности и журналистов будет дополнительной гарантией от попыток скрыть какие-то данные. Но к этому нужно идти постепенно».

По словам Дмитрия Котляра, сейчас правительством готовится законопроект, направленный на согласование ряда законов с Законом «О доступе к публичной информации». Среди прочего высказывалось предложение внедрить норму, согласно которой сведения из Реестра предоставлялись бы на запросы о публичной информации. Сейчас эта норма отсутствует в законопроекте, но г-н Котляр надеется на ее включение в стенах парламента.

Возможно, принятие такой поправки снизило бы количество поводов для общественной критики как в сфере антикоррупционной политики, так и касательно внедрения любых новаций.