В июле 2011 года был обнародован отчет третейской группы ВТО по делу «Китай — Ограничения экспорта по сырьевым товарам» (China — Export Restrictions on Raw Materials), который подвел черту в двухлетнем споре между ЕС, США, Мексикой, с одной стороны, и Китаем, с другой, об экспортных ограничениях, применяемых китайской стороной на ряд сырьевых товаров. Предметом спора стали четыре вида ограничительных мер: экспортные пошлины; экспортные квоты; экспортное лицензирование; а также минимальные экспортные цены. Учитывая, что в последние годы членами ВТО участилось использование различных экспортных ограничений, данное решение является ценным не только с точки зрения толкования соответствующих положений Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ 1994), но и для Украины в частности, которая в 2010-2011 годах применяла первые три вида мер в отношении экспорта зерновых.

Украина ввела пошлины на экспорт пшеницы, кукурузы и ячменя с 1 июля 2011 года по 1 января 2012 года. В отличие от Китая, условия присоединения Украины к ВТО не содержат прямого запрета использования экспортных пошлин. Однако в разделе IV:В Отчета рабочей группы о присоединении Украины к ВТО отмечено, что экспортные пошлины могут представлять собой препятствия для международной торговли, а поэтому должны быть снижены.

Термин «ограничения»: неясно, но запрещено

При рассмотрении дела заявителями также поднимался вопрос соответствия экспортных квот на боксит, флюорит и карбид кремния нормам статьи XI:1 ГАТТ 1994, предусматривающей общую отмену количественных ограничений. В свою защиту Китай заявил, что квотирование было введено с целью предупреждения или ослабления критического дефицита товара (боксита), что преду­смотрено статьей XI:2(a) ГАТТ 1994, а также обосновано важностью боксита для перерабатывающих отраслей Китая. Третейская группа отметила, что термин «ограничения» в контексте статьи XI:1 до сих пор не был интерпретирован. Однако в понимании третейской группы нормы статьи XI:1 прямо запрещают членам ВТО устанавливать ограничения в виде квот на экспорт любого продукта.

Оценивая соответствие мер в ка­честве исключения, предусмотренного статьей XI:2(a) ГАТТ 1994, третейская группа выделила три необходимых для доказывания критерия: 1) временность меры; 2) наличие критического дефицита товара; 3) важность товара для экспортирующей стороны. В то же время, определяя наличие такой важности, необходимо принимать во внимание конкретные обстоятельства, сопровождавшие введение квотирования (China — Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials (China — Raw Materials пункт 7.276), отчет третейской группы). В своих комментариях относительно наличия критического дефицита третейская группа отметила, что прилагательное «критический» означает, что дефицит должен носить «решающее значение», быть «угрожающим» или даже приближающимся к уровню «кризиса» или катастрофы (China — Raw Materials, пункт 7.284). Проанализировав вышеуказанные критерии, третейская группа пришла к выводу, что введение квотирования не могло быть оправдано статьей XI:2(a) ГАТТ 1994, поскольку соответствовало лишь одному критерию — важности товара для экономики Китая, в то время как критерии критического дефицита и временности не были соблюдены.

Исследуя возможность альтернатив­ной защиты Китая согласно статьям XX (b) и (g) ГАТТ 1994, третейская группа отметила, что во внимание должна приниматься, в том числе, доля страны, устанавливающей ограничения, в общем объеме экспорта этого товара странами. Так же, как и Китай, чье сырье является важным для глобальной экономики, Украина является одним из ключевых мировых экспортеров зерна, поэтому закономерно, что установление неоправданных ограничений экспорта и в первом, и во втором случае привели к повышению мировых цен на сырье и искажениям в международной торговле.

Также третейская группа посчитала, что лицензирование экспорта товаров, к которым применяются ограничения, не противоречит нормам статьи XI:1 ГАТТ 1994, если только оно не создает дополнительных препятствий экспорту в виде, к примеру, неограниченных полномочий компетентного органа в выдаче лицензий (China — Raw Materials, пункт 7.957). Однако условие наличия у предприятия достаточной организационной и функциональной структуры для администрирования экспорта («operation capacity») было признано третейской группой настолько неопределенно сформулированным, что это неизбежно вело к невозможности единообразного, беспристрастного и разумного применения закона в нарушение статьи X:3(a) ГАТТ 1994 (China — Raw Materials, пункт 7.756).

В отношении процедуры распре­деления квот на экспорт, которая преду­сматривала в качестве обязательного условия наличие предыдущих экспортных поставок, третейская группа не увидела дискриминационного подхода, поскольку данное условие одинаково применялось как к национальным, так и к иностранным предприятиям (China — Raw Materials, пункты 7.676, 7.677). Как известно, квоты на экспорт зерна на Украине в 2010-2011 годах были распределены таким образом, что большинство компаний, которые традиционно присутствовали на рынке, не получили квоты. Среди них как иностранные компании, так и ведущие производители и экспортеры зерна на Украине. В то же время большую часть квот получила компания со значительной долей государственной собственности. В дополнение ко всему, правительством был разрешен экспорт в ряд стран, с которыми Украина подписала соглашения о свободной торговле.

Общественность не дремлет

В этом году на Украине ожидается один из рекордных урожаев зерновых за последние годы, что, безусловно, подливает масло в огонь — будут ли продлены пошлины на экспорт зерна в 2012 году? Стоит напомнить, что Украина вводила ограничения на экспорт зерновых в 2006-2007 и в 2010-2011 годах, и оба раза — в начале осени. Поэтому предварительные прогнозы того, останутся ли пошлины после 1 января 2012 года, можно ожидать уже через месяц.

Введение лицензирования и квоти­рования экспорта зерновых вызвало шквал критики среди основных потре­бителей украинского зерна. Как след­ствие, Украину более чем на полгода исключили из тендеров зарубежных стран на поставку зерна. Вследствие чего произошел передел не только на мировом рынке зерна, где Украина потеряла свои позиции, но и на внутреннем рынке. Учитывая прогнозы сбора рекордного урожая, соблазн введения квотирования или продления пошлин в этом году достаточно велик, ведь это опять позволит перераспределить рынок.

Тем не менее, несмотря на то, что в этой истории рано ставить точку, Украине необходимо тщательно взвесить целесообразность продления экспортных пошлин или повторного введения квотирования. Ведь, учитывая предыдущий опыт консультаций в рамках комитета по сельскому хозяйству ВТО вокруг ситуации с Украиной, наверняка найдутся страны, которые, в случае продления пошлин на экспорт зерна, захотят испробовать механизм разрешения споров по отношению к нам.

ЗАБЛОЦКИЙ Андрей — юрист АО «Волков и Партнеры», г. Киев

---

Комментарии

Оправданность нарушения

Эдуард БОРОВИКОВ,
партнер МЮФ Salans LLP, Брюссель

Богдан ЕВТИМОВ,
советник МЮФ Salans LLP, Брюссель

Несмотря на довольно активное использование некоторыми странами — членами ВТО механизмов ограничения экспорта, практика Органа по урегулированию споров ВТО по этому вопросу весьма ограничена. Дело «Китай — Ограничения экспорта по сырьевым товарам» стало своего рода прецедентным, поскольку группа экспертов впервые интерпретировала некоторые положения соглашений норм ВТО, в частности, статью XI:2(а) ГАТТ 1994, которая представляет особый интерес для Украины в контексте введения ограничений экспорта зерновых в 2010 году.

Следует отметить, что в основе спора против китайских экспортных ограничений стоят мощные иностранные экономические интересы, преследующие цели улучшения доступа к редким сырь­евым ресурсам Китая. За истцами по рассмат­риваемому спору в ВТО — правительствами США, ЕС и Мексики — стоят крупные промышленные отрасли, такие, как черная и цветная металлургия, химическая промышленность и высокие технологии. Предметом спора и объектом экспортных ограничений Китая являются сырьевые материалы промышленного назначения и необходимое сырье для этих видов промышленности, в отношении которых в настоящее время наблюдаются неблагоприятные ценовые условия или даже дефицит предложения на мировых рынках. Все эти соображения имеют отношение к специфике этого китайского дела.

Рассматривая вопрос об основательности применения экспортных ограничений и нарушении обязательств Китая перед членами ВТО, группа экспертов не установила, что Китай не имел права применять никаких экспортных ограничений, а лишь отметила, что Китай не смог в конкретном деле предоставить достаточно доказательств, чтобы оправдать их применение. В частности, Китай не смог продемонстрировать, что все критерии статьи XI:2(а) ГАТТ 1994 выполняются в условиях китайского рынка, в конкретном случае экспортных ограничений (количественных квот) на определенный сырьевой товар (боксит) промышленного назначения. Не на последнем месте группа экспертов отметила, что статья XI:2(а) ГАТТ 1994 не препятствует применению экспортных ограничений превентивного характера, если все остальные критерии данного положения соблюдены.

Принимая во внимание правила и небогатую практику ВТО, в том числе (неокончательное) решение группы экспертов по делу «Китай — Ограничения экспорта по сырьевым товарам», какие-либо однозначные последствия или выводы для Украины в связи с введением экспортных пошлин на зерновые культуры на данном этапе не представляются очевидными.

Текст статьи XI:2(а) ГАТТ 1994 указывает конкретно на продовольственные товары, и это говорит о том, что данная статья допускает экспортные ограничения преимущественно на продовольственные товары. В рамках системы всемирной торговли сельскохозяйственные и продовольственные товары, и в частности зерновые культуры, считаются одним из наиболее чувствительных секторов экономики. Зерновые запасы, как правило, причисляются к национальной продовольственной безопасности страны. Международная практика торговых споров совсем не богата примерами споров в связи с поставками зерновых культур. Представляется, что многие государства не реагируют слишком остро на украинские экспортные пошлины на зерновые, учитывая чувствительность вопроса для Украины. Украинские экспортные пошлины введены на краткосрочный период, что, кстати, отвечает одному из условий статьи XI:2(а) ГАТТ 1994.

Возникает и вопрос, брала ли Украина на себя индивидуальные обязательства по неприменению экспортных пошлин/ограничений на зерновые культуры в рамках присоединения к ВТО. Экспортные пошлины также не всегда имеют эффект экспортных ограничений. Подобные вопросы должны являться предметом подробного юридического анализа.

В случае установления конкретных обязательств Украины по экспортным пошлинам/ограничениям на зерновые культуры или признания наличия экспортного ограничения далее можно было бы рассматривать вопрос, имеет ли место применение/нарушение каких-либо положений, в том числе статьи XI:2(а) ГАТТ 1994, а также можно ли оправдать возможное нарушение общими положениями статьи ХХ ГАТТ 1994 (например, в целях сохранения (продовольственной) безопасности страны).

В случае утверждения Органом ВТО по разрешению споров заключений экспертов или вышестоящего органа по делу «Китай — Ограничения экспорта по сырьевым товарам», рекомендуется внимательно изучить предлагаемые в них юридические трактовки положений статьи ХI ГАТТ 1994 для целей их понимания и правильного применения в будущем.

---

Мнения

Выдача квот должна быть прозрачной

Анна ГЛАДШТЕЙН,
юрист АФ «Сергей Козьяков и Партнеры»

Дело «Китай — Ограничения экспорта по ­сырьевым товарам» действительно является зна­менательным, поскольку группа экспертов дала толкование cтатьи XI:2(а) Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ 1994), которая позволяет введение временных запретов или ограничений для предотвращения или ослаб­ления критического недостатка продовольствия или других товаров, имеющих существенное значение для экспортирующей страны.

В частности, группа экспертов пришла к выводу, что продукт может быть «существенным» в понимании статьи XI:2, если он «важный», «необходимый» или «незаменимый» для страны-экспортера. Чтобы определить степень важности товара, во внимание должны быть приняты конкретные обстоятельства, с которыми столкнулась страна-экспортер в тот момент.

Кроме толкования статьи XI:2(а), группа экспертов сделала некоторые выводы в пользу Китая, особенно в отношении администрирования и распределения экспортных квот. Группой было установлено, что «режим лицензирования экспорта, введенный Китаем, не был как таковой несовместимым со статьей XI:1 ГАТТ 1994 только на том основании, что она позволяет экспортным агентствам по лицензированию требовать лицензии на товары, подлежащие экспортным ограничениям».

Для Украины дело представляет исключительный интерес, так как не само введение квот на экспорт зерновых вызывало негодование у зернотрейдеров, а, скорее, непрозрачный процесс их выдачи. Примечательно, что группа экспертов пришла к выводу, что требование по подаче неограниченного количества дополнительных и не имеющих отношения к делу документов для получения лицензии на экспорт составляет дополнительное ограничение, противоречащее статье XI:1 ГАТТ 1994.

Однако стоит помнить, что Китай может обжаловать решение группы экспертов, а Апелляционный орган может как поддержать, так и отвергнуть толкование статьи XI:2(а) ГАТТ 1994, предложенное группой экспертов.

Запреты — только временные

Сергей БЕКЕТОВ,
юрист МЮФ VanBael&Bellis (Брюссель, Бельгия)

Согласно статистике ВТО, более половины ее членов используют различные формы экспортных ограничений. Чаще всего они принимают форму количественных ограничений (квот) и экспортных пошлин. Цели, которые страны-экспортеры преследуют, вводя такие ограничения, включают в себя как экономические (развитие перерабатывающих отраслей с добавленной стоимостью, контроль над колебанием цен), так и политические (обеспечение национальной безопасности, решение социальных проблем и т. д.).

Экспортные ограничения приводят к снижению общей эффективности как на внутреннем, так и на внешнем рынках. Происходит это ввиду того, что экспортеры лишаются мотивации экспортировать, теряя прибыль; одновременно с этим странам-импортерам приходится производить данный товар у себя на внутреннем рынке, в то время, как раньше они могли импортировать этот товар по более низким ценам. Наконец, происходит нарушение баланса потребления: на внутреннем рынке потребление товара увеличивается из-за его сниженной стоимости и избытка, а в странах импорта потребление снижается из-за увеличившейся цены и ограниченного предложения.

До недавнего времени практики в сфере разрешения споров ВТО по статье XI:1 ГАТТ 1994 практически не существовало, за исключением нескольких поверхностных упоминаний отдельных элементов статьи по таким делам, как «Колумбия — Порты ввоза» и «Индия — Количественные ограничения». И лишь совсем недавно, по делу «Китай — Ограничения экспорта по сырьевым товарам», группа экспертов расставила точки над «і» в отношении примения статьи XI:2 ГАТТ 1994, которая, как уже было сказано, по сути, разрешает экспортные ­квоты.

Прежде всего, группа экспертов отметила, что «запреты или ограничения» торговли, включая экспорт, должны носить «временный» характер, то есть на протяжении только ограниченного времени, с четко обозначенными рамками начала и окончания действия мер.

Анализируя данное решение группы экспертов, прежде всего, нужно отметить, что условия соблюдения статьи XI:2(а)

являются кумулятивными, то есть для соответствия всей статье необходимо соблюдать каждый ее отдельный элемент в совокупности со всеми остальными. Если какой-либо элемент не соблюден, признается, что вся статья нарушена. Это очень важный момент в практике применения нормы. Как показал пример с Китаем, соблюсти все три элемента очень сложно. В этом деле группа экспертов признала «важность» рассматриваемого продукта (огнеупорный боксит), но не смогла оправдать продолжительность применяемого экспортного ограничения (более 10 лет), равно как и наличие «острого дефицита» данного продукта. Это позволило прийти к выводу, что Китай нарушил статью XI:2(а).

В целом можно констатировать, что количественное ограничение экспорта (запрет, квоты, лицензирование) является наиболее вредоносным видом нетарифного регулирования торговли, и поэтому по умолчанию запрещено правом ВТО. Поэтому в случае реальной необходимости ручного регулирования экспорта более подходящим инструментом видятся именно экспортные пошлины, которые имеют менее искривляющий эффект и не запрещены правом ВТО, а при грамотном администрировании могут позволить достичь поставленных целей без особого ущерба как для отечественной, так и для мировой экономики.

---

Позиция

Зерновые «игры» с ВТО

Вадим ШЕСТАКОВ,
LLM, юрист АФ «Паритет»

Екатерина НИКИПЕЛОВА,
младший юрист АФ «Паритет»

Интерпретация статьи ХІ:2 (а) Гене­рального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ 1994) в решении Органа по решению споров (ОРС) ВТО действительно показательна для Украины, потому что именно на исключение относительно экспортных ограничений, «которые временно применяются с целью предупреждения или ослабления критического дефицита пищевых продуктов или иных товаров, которые имеют весомое значение для экспортной стороны», предусмотренное указанным подпунктом статьи ХІ, фактически ссылается Правительство Украины, объясняя установление квот на экспорт зерна в 2010 году.

Позиция ОРС относительно применения данного исключения в делах экспортных ограничений, установленных Китаем на ключевые для металлургической и химической промышленности ресурсы, состоит в том, что «критическим дефицитом» в понимании указанной статьи является ситуация, когда неприменение экспортных ограничений может привести к очень сложным последствиям для экономики или к кризису. Кроме того, обязанность доказывания таких последствий лежит на стране, которая применяет такие ограничения.

Решение ОРС ВТО относительно Китая свидетельствует об очень узком толковании пункта 2 (а) статьи ХІ ГАТТ 1994, а также об изрядном грузе доказательств, который ложится на государство, относительно применения экспортных квот.

После окончания срока действия квот на экспорт зерна на Украине были введены экспортные пошлины в размере 9% на пшеницу, 12% на кукурузу и 14% на ячмень. Поскольку фактически экспортная пошлина на зерновые будет иметь схожий эффект с квотами, актуальным вопросом остается, могут ли такие пошлинные процедуры (которые формально не противоречат статье ХІ договора ГАТТ 1994) повлечь за собой проблемы для Украины во взаимоотношениях с ВТО.