Статья 121 Конс­титуции Украины возлагает на органы прокуратуры обязанности по поддержанию в суде государственного обвинения, представлению в судах интересов гражданина или государства, надзору за соблюдением законов только теми органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, а также надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам.

В то же время функции, права и полномочия прокуратуры, доставшиеся нашей уголовной юстиции в наследство от Советского Союза, позволяют прийти к логическому выводу, что суть их существования сводится не к представлению в суде публичного интереса, а в осуществлении государственного надзора за законностью, который превращает прокуратуру из правоохранительного органа в надзирателя.

Таким образом, практически неограниченные полномочия и не вполне оправданная многофункциональность, которую обеспечивал надзор за соблюдением законности во всех сферах, проще говоря, общий надзор, остаются на территории Украины уже 16 лет после принятия Конституции Украины.

Конечно, «Переходными полож­ения­ми» Кон­ституции предусмотрено, что прокуратура продолжает выполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов до введения в действие соответствующих законов, но таковые, принятые впоследствии, только углубляли противоречия.

Свет в конце Концепции

Указом № 311/2008 Президент Ук­ра­ины 8 апреля 2008 года утвердил Кон­цеп­цию преобразовании уголовной юстиции Украины.

Этим актом задекларирована потребность в преобразовании как системы уголовной юстиции в общем, так и системы органов прокуратуры в частности путем приведения конституционных полномочий и принципов организации прокуратуры в соответствие со стандартами демократического общества, принципами верховенства права согласно рекомендациям Парламентской Ассамблеи и Комитета министров Совета Европы.

Так, Концепцией было обозначено, что прокуратура на Украине должна стать единственным органом, на который возлагается выполнение следующих функций:

1) надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность и досудебное расследование;

2) уголовное преследование лица, в том числе предъявление обвинения, процессуальное руководство досудебным расследованием и составление обвинительного акта;

3) надзор за соблюдением законов органами и учреждениями, которые исполняют судебные решения по уголовным делам, а также применяют другие меры принудительного характера, связанные с ограничением личной свободы граждан.

Дальше «декларации о намерениях» дело не пошло, но в нынешнем году «забрезжил свет в конце туннеля» — Президент подписал Уголовный процессуальный кодекс (УПК) Украины от 13 апреля 2012 года № 4651-VI.

Этот Кодекс предусматривает лишение органов прокуратуры права расследовать уголовные дела, в то же время досудебное расследование проводится уполномоченными органами под надзором и процессуальным руководством государственного обвинителя. Прокурор принимает или согласовывает ключевые процессуальные решения и сопровождает дело непрерывно до государственного обвинения в суде.

Доступ — ограничен!

Следует обратить внимание, что принятием УПК Украины реформирование полномочий органов прокуратуры не ограничилось, и 18 сентября с.г. был принят Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» № ­5288-IV (Закон № 5288-IV).

Этим нормативным актом были урегулированы неограниченные полномочия органов прокуратуры по доступу и истребованию документов, содержащих коммерческую тайну или информацию с ограниченным доступом, справок, в том числе по операциям и счетам юридических лиц и других организаций, а также права получать от должностных и служебных лиц и граждан устные или письменные пояснения.

В частности, со вступлением в силу 1 декабря с.г. части 2 статьи 20 Закона Украины «О прокуратуре» прокурор наделен полномочиями требовать доступ и к документам, и к пояснениям должностных лиц и граждан исключительно при проведении проверки в порядке, предусмотренном статьей 21 упомянутого Закона.

Урегулирование порядка ­проведения прокурорских проверок в статье 21 Зако­на о прокуратуре в редакции Закона № ­5288-IV является шагом вперед в развитии системы органов прокуратуры.

Во-первых, такая проверка осуществляется на основании мотивированного постановления прокурора, в котором указываются основания, свидетельствующие о возможных нарушениях законности, и обосновывается необходимость совершения таких действий.

Во-вторых, без предоставления копии мотивированного постановления лицу, на права которого оно влияет, прокурор не имеет права на доступ к документам и/или права требовать от должностных лиц и граждан пояснения.

В-третьих, прокурорские проверки по заявлениям физических или юридических лиц и депутатов смогут проводиться только после их предварительного рассмотрения компетентными органами или непринятия ими в установленные сроки решений по этим вопросам.

Такие ограничения позволят существенно снизить уровень необоснованного вмешательства прокуратуры в предпринимательскую деятельность и, будем надеяться, значительно уменьшить незаконное использование полномочий прокурорскими сотрудниками.

Протестам перекрыли путь

Отдельно хотелось бы обратить внимание на изменение порядка реагирования на нарушения сотрудниками прокуратуры при осуществлении государственного надзора за законностью.

Ранее такими актами были: протест — приостанавливал действие опротестованного акта и подлежал обязательному рассмотрению соответствующим органом; предписание — подлежало немедленному выполнению, о чем сообщалось прокурору; и представление — требование устранения нарушений закона, которое подлежит неотложному рассмотрению.

Законом № 5288-IV прокурор в пределах компетенции наделен правом вносить лишь представление с требованием устранения нарушений закона, привлечения лиц к ответственности, возмещения вреда, отмены нормативно-правового акта или прекращения незаконных действий или бездеятельности должностных и служебных лиц.

Внесение представления не влечет приостановления действия нормативно-правовых актов, прекращения определенной деятельности, необходимости совершения действий или безусловного устранения нарушений, которые, по мнению прокурора, имели место. В случае отклонения представления или если представление не вносилось, прокурор может обратиться в суд.

Лишение же прокурора полномочия по внесению таких актов реагирования, как предписание и протест, уменьшает возможность злоупотреблять своими правами в сфере общего надзора.

Исходя из анализа изменений, которые внесены как в Уголовный процессуальный кодекс Украины, так и Закон о прокуратуре, можно прийти к выводу, что полностью отбирать у прокуратуры полномочия государственного надзора за законностью на этом этапе никто не собирается, и они лишь существенно сокращены, как и функции самих прокуроров. Однако такие изменения являются огромным шагом вперед на пути приведения функций и полномочий прокуратуры к требованиям Конституции Украины.

ДИДЕНКО Юрий — юрист «Юриди­ческой группы LCF», г. Киев