Сегодня можно с уверенностью сказать, что государственно-частное партнерство (ГЧП) и привлечение инвестиций частных инвесторов крайне необходимы для нашего государства. Ведь это один из наиболее оптимальных способов восстановить, реконструировать и построить новые объекты в сфере инфраструктуры, культуры. Мировая практика свидетельствует об успешном использовании ГЧП при реализации проектов по строительству автомобильных дорог, школ, больниц, спортивных и культурных сооружений, развитии систем водоочистки и водоснабжения, а также других проектов. Но на Украине ГЧП является малопривлекательным для инвесторов и, как следствие, малоэффективным.

Закон не работает

Казалось, что с принятием в 2010 году Закона Украины «О государственно-частном партнерстве» (Закон) все вопросы по ГЧП были решены, однако механизм его реализации продолжает оставаться довольно проблематичным.

Прежде всего, это связано со сложной, до конца не урегулированной процедурой подачи предложений для осуществления ГЧП, порядком подготовки технико-экономических обоснований, проведения анализа эффективности ГЧП и рисков, порядком принятия решения о передаче объекта в рамках ГЧП, проведения конкурса, оценки конкурсных предложений и принятия решения о победителе. К сожалению, постановление Кабинета Мини­стров Украины (КМУ) «Некоторые вопросы организации осуществления государственно-частного партнерства» № 384 от 11 апреля 2011 года не решает существующих проблем.

«Сдерживающим» фактором реализации Закона является также несогласованность его норм с положениями других нормативно-правовых актов.

Кроме того, не урегулированы отношения по использованию земельных участков для осуществления ГЧП, отсутствуют эффективные механизмы финансового и другого участия государства в реализации проекта ГЧП, нет реальных гарантий прав частного партнера и четко не определены органы государственной власти, уполномоченные на проведение анализа эффективности ГЧП и заключение соответствующих договоров.

«Панацея» от проблем

Решить эти проблемы призван зарегистрированный и принятый за ­основу ­законопроект «О внесении изменений в ­некоторые законодательные акты Украи­­ны относительно государственно-частного парт­нерства» (За­конопроект) № 10228 от 20 марта 2012 года. Боль­шинство из предложенных в документе новшеств достаточно актуальные, но все же назвать их «панацеей» в урегулировании всех спорных вопросов сложно.

Если говорить о положительных нововведениях, то к таким можно отнести установление полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на проведение анализа эффективности ГЧП и установление требований к заключению, составленному по результатам такого анализа. Но при этом механизм его осуществления прописан нечетко и требует доработки, поскольку может возникнуть ситуация, когда орган государственной власти проводит соответствующий анализ и этот же орган принимает решение о проведении конкурса, что ставит под сомнение объективность такой процедуры.

Важным нововведением можно считать то, что изменение договора допускается только в случае существенного изменения обстоятельств. Также предлагается расширить перечень обязательств государства, территориальных общин, которые могут быть предусмотрены договором, заключенным в рамках ГЧП, что, в свою очередь, позволит инвестору рассчитывать на финансовое или иное участие государства в реализации проектов.

При этом Законопроект содержит ряд положений, которые являются весьма противоречивыми и требуют отдельного обсуждения.

Например, вопрос урегулирования земельных отношений при передаче объекта в рамках ГЧП. В частности, Законо­проектом предлагается закрепить в час­ти 1 статьи 8 Закона правило, по которому частный партнер получает возможность использовать земельный участок непосредственно на основании договора, заключенного в рамках ГЧП. В результате вещное право (аренды и т.п.) частному партнеру не предоставляется: все права на пользование земельным участком или вещными правами на него у частного партнера будут иметь обязательную природу. Соответ­ствен­но, такие права не подлежат государственной регистрации, отсутствует потребность в длительной и дорогостоящей разработке землеустроительной документации, необходимой для предоставления частному партнеру вещного права на землю, а также исчезает необходимость в землеустроительной и кадастровой идентификации земельного участка.

Однако возникают вопросы: каким образом это положение будет действовать в том случае, когда в рамках проекта ГЧП будет передаваться лишь часть земельного участка, а другая часть останется у государственного партнера; как будут определяться границы земельного участка и плата за его использование, в том числе земельный налог? В связи с этим порядок и условия использования земельных участков в рамках ГЧП требуют доработки.

Комплексное решение

Еще одно довольно спорное положение касается изменений относительно недвижимого имущества. В частности, если объектом ГЧП является недвижимое имущество, орган, уполномоченный принимать решение о проведении конкурса, утверждать результаты конкурса и заключать договор в отношении такого имущества, принимает указанные решения и заключает этот договор также в части земельного участка, на котором расположено это имущество (часть 2 статьи 8 Закона). Для реализации данной нормы необходимо, чтобы этот орган имел полномочия не только по объекту недвижимости, но и по участку, ведь могут возникнуть ситуации, когда собственник или пользователь земельного участка не совпадает с собственником или пользователем объекта недвижимости. Особенно остро эта проблема стоит в сфере приватизации государственного имущества. В частности, постановление КМУ от 8 июля 2009 года № 689 «Об утверждении Порядка продажи объектов, подлежащих приватизации, вместе с земельными участками государственной собственности», которое содержит аналогичные положения, не может быть реализовано в полной мере.

Также спорным является то, что в результате внесения изменений Закон будет соотноситься с другими законами в сфере ГЧП как общий и специальные, а соответствующие договоры будут заключаться только в рамках ГЧП. Это положение может работать только в случае приведения в соответствие всех нормативно-правовых актов в данной сфере, поскольку, например, согласно законам Украины «Об аренде государственного и коммунального имущества», «Об управлении объектами государственной собственности», арендодателем целостного имущественного комплекса государственных предприятий, организаций, их структурных подразделений выступает Фонд госимущества, но Законопроектом это не учтено. Судьба договоров о совместной деятельности и порядок их заключения в рамках ГЧП вообще остается загадкой, поскольку постановлением КМУ № 296 от 11 апреля 2012 года предусмотрено заключение договоров о совместной деятельнос­ти на основании соответствующих решений КМУ, а Закон предусматривает совсем другой порядок.

Кроме предложенных в Законо­проекте изменений, с целью эффективного привлечения частного инвестора в государственный сектор экономики целесообразно было бы упростить процедуру отбора частного партнера в проекте ГЧП, предоставить возможность получать справедливую компенсацию при досрочном прекращении договора ГЧП. Помимо этого, необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Украины, предусматривающие реальный механизм государственной поддержки частного парт­нера ГЧП и механизм предоставления этими органами гарантий по выполнению соответствующих финансовых обязательств по договору ГЧП. Урегулирования требует также вопрос возможности замены или выхода частного инвестора при невыполнении им своих обязательств.

Подытоживая, отметим, что проблема реализации ГЧП на Украине является более глубокой, чем может показаться на первый взгляд. Учитывая существующие риски, инвесторы не спешат вкладывать средства в ГЧП. Очевидно, что эта проблема требует комплексного решения, а не только законодательной унификации процессов в сфере ГЧП.

ЮРЕЦ Елена — юрист ЮФ «АГРЕКА», г. Киев

---

Мнение

Поле для злоупотреблений

Тарас РОЗПУТЕНКО,
старший юрист ЮФ «Гвоздий и Оберкович»

Принятие в 2010 году закона о государственно-частном партнерстве, безусловно, является важным шагом. Но, что интересно, большинство проектов в сфере ГЧП было реализовано с 2006 по 2010 год, то есть до его принятия. И в тот период, при отсутствии закона о ГЧП, для сотрудничества успешно заключались договоры о концессии, аренде и пр. Конечно, существовавшее тогда правовое поле не устанавливало прозрачные механизмы и процедуры сотрудничества, и особенно чувствительным вопросом был порядок проведения тендеров.

Однако после принятия закона о ГЧП, который теоретически должен был бы выступить катализатором, ни бурного развития проектов, ни устранения ошибок прошлых периодов не произошло. Безусловно, закон прописан достаточно понятно и «правильно», однако все те же «конкурсы», «тендеры» и «аукционы» дают широкое поле для злоупотреблений.

Напрашивается единственное заключение — устранение злоупотреблений и ошибок возможно только при разумном применении норм законодательства, то есть при справедливом применении приоритетов законности в самом широком его понимании.