прокуратура является закрытым и консервативным, изобилующим советскими рудиментами, а значит, сложным для реформирования правовым институтом. Над созданием новых реалий деятельности прокуратуры отечественные законодательные умы бьются уже давно, но пока что тщетно. Вспомнить хотя бы то, насколько сложным и длительным был процесс принятия парламентом новой редакции закона о прокуратуре, который в свете евроинтеграционных стремлений нашего государства был запущен еще осенью 2013 года. Правда, до сих пор ввести в эксплуатацию данный законодательный механизм не удалось: как известно, новая версия закона должна была вступить в силу еще в конце апреля с.г., но впоследствии этот дедлайн отсрочили.

Предполагалось, что непростой будет и конституционная дискуссия по вопросу усовершенствования деятельности прокуратуры. Но, как показало одно из последних заседаний рабочей группы по вопросам правосудия, смежных правовых институтов и правоохранительной деятельности Конституционной комиссии, коррективы Основного Закона в этой части будут минимальными: они коснутся в основном функционального наполнения института прокуратуры. Главный лейтмотив данных изменений — закрепление в рамках конституционной реформы законодательной тенденции отказа от функций, содержащих элементы «общего надзора», который был главным объектом международной критики.

Изменительный падеж

Из всех предложенных конституционалистами инициатив самым кардинальным и дискуссионным было предложение об изменении названия института прокуратуры. Авторы данной идеи, в числе которых члены рабочей группы Сергей Головатый и Николай Козюбра, ратовали за то, чтобы прописать в Конституции Украины следующий тезис. Поддержание государственного обвинения и процессуальное руковод­ство досудебным расследованием в суде осуществляет Служба государственного обвинения Украины, организацию и порядок деятельности которой, а также статус государственного обвинителя и гарантии его независимости определяет закон.

Категорически против такого переименования выступил заместитель Генерального прокурора Украины Виталий Касько, который влился в ряды конституционалистов последним (9 июня с.г. указом главы государства он был введен в состав Конституционной комиссии) и стал единственным представителем прокуратуры в данном органе. Г-н Касько озвучил свое видение усовершенствования конституционного регулирования деятельности прокуратуры, предложив следующий функциональный инструментарий. Прокуратура осуществляет: организацию и руководство досудебным расследованием; поддержание государственного обвинения в суде, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства и контроль за негласной деятельностью; защиту общественных интересов и интересов государства путем представительства в суде в определенных законом случаях; надзор за исполнением наказаний и других мер принудительного характера, определенными законом органами. Полномочия прокурора в рамках осуществления последней функции, по словам г-на Касько, должны быть ограничены. Например, прокурор должен «вмешиваться», когда в ходе отбывания наказания совершается преступление и есть основания для внесения соответствующих сведений в Единый реестр досудебных расследований, или когда он представляет прокуратуру в производствах в части исполнения наказания (освобождение от наказания в связи с болезнью и т.д.). Виталий Касько констатировал: все перечисленные им функции прокуратуры «будут сложно вписываться» в предлагаемое название — Служба государственного обвинения.

В свою очередь Сергей Головатый настаивал на новом звучании этого института, называть который, по его мнению, нужно согласно выполняемой им основной функции. «Главная функция — это государственное обвинение», — подчеркнул г-н Головатый, добавив, что название «прокуратура» является рудиментарным и не имеет европейских аналогов. В качестве примера он привел заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), в которых термин «прокуратура» не переводится, а подается в аутентичном виде и текстуально выражается курсивом. Вместе с тем г-н Головатый обратил внимание, что речь идет не о «качественном институциональном изменении», не о ликвидации института прокуратуры, а об изменении названия этой институции. Впрочем, эти доводы для большинства членов комиссии оказались неубедительными: идея переименовать прокуратуру в Службу государственного обвинения не была поддержана.

Смысловая разгрузка

Что касается функционального наполнения этого института, отметим, что консенсус был найден по нескольким ключевым направлениям деятельности прокуратуры. Первое — поддержание государственного обвинения в суде (инициативу переименовать «государственное» обвинение в «публичное» эксперты не поддержали). Второе — организация и процессуальное руководство досудебным расследованием. Одним из самых спорных оказалось предложение самой прокуратуры, озвученное Виталием Касько, относительно предоставления ей в этой части контрольных функций за негласной деятельностью. Авторы данной инициативы исходили из создания новой смысловой нагрузки для негласной деятельности. Она не должна быть направлена на сбор доказательств о виновности/невиновности лица в уголовном производстве (имеются в виду существующие опции: негласные следственные (розыскные) действия, порядок осуществления которых регулируется главой 21 Уголовного процессуального кодекса Украины, а также механизмы, предусмотренные Законом Украины «Об оперативно-розыскной деятельности»), а должна стать некой «обслуживающей» деятельностью (например, контрразведывательная деятельность, работа по защите свидетелей и т.д.). При этом некоторые члены рабочей группы высказали опасения на сей счет. Как отмечалось, предоставлять прокуратуре контрольные функции за деятельностью, которой фактически не существует в правовой природе, ведь ни Основной, ни другие законы не раскрывают понятия «негласная деятельность», несколько преждевременно. Поэтому было решено учесть это предложение на уровне концептуального подхода и в дальнейшем подумать над созданием алгоритма для реализации данной функции.

Кроме того, было принято решение исключить пункт 4 действующей редакции статьи 121 Основного Закона, которым предусматривается, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан. Подчеркивалось, что эта функция должна быть в компетенции не прокуратуры, а превентивных органов. Также было предложено не ограничивать полномочия прокуратуры исчерпывающим перечнем конституционных функций. Для этого в Основном Законе предлагалось прописать следующий тезис: на прокуратуру возлагается «решение в соответствии с законом других вопросов во время уголовного производства» (формулировка соответствующего пункта не является окончательной и будет впоследствии корректироваться).

Политическая заставляющая

Конституционалисты обсудили и вопрос усовершенствования положений статьи 122 Основного Закона, регулирующих вопросы назначения и увольнения Генерального прокурора Украины и срок его полномочий. Идеи по урегулированию данных вопросов, сформированные на основе рекомендаций Венецианской комиссии, предоставил международный эксперт — председатель директората по правам человека Совета Европы, специальный советник Генерального секретаря Совета Европы по Украине Кристос Джакомопулос. В частности, он предложил избирать главного прокурора страны квалифицированным большинством исключительно на один срок, при этом свои рекомендации относительно избрания должен предоставить «неполитический профессиональный орган». Конституция, по мнению зарубежного гостя, должна предусматривать конкретные основания для увольнения и прозрачную (честную) процедуру увольнения с должности Генерального прокурора Украины. При этом механизм выражения недоверия следует исключить из Основного Закона, исследованием и проверкой любых оснований для увольнения Генпрокурора должен заниматься «неполитический профессиональный орган». Напомним: сейчас Верховный Совет дает свое согласие на назначение и увольнение главного прокурора, народные депутаты могут выразить недоверие Генеральному прокурору, что влечет его отставку с должности.

За устранение политического фактора из данной процедуры ратовал и Виталий Касько. По его убеждению, все процедурные вопросы по назначению/увольнению Генерального прокурора должны решаться Президентом Украины на основании представления компетентного органа, то есть Высшего совета юстиции, при этом срок полномочий главного прокурора страны должен увеличиться на один год: с пяти до шести лет.

Впрочем, у присутствующих на заседании народных депутатов — членов профильной рабочей группы были свои доводы: они высказались категорически против ограничения полномочий парламента. Как отмечалось, поскольку ранее конституционалисты договорились не менять существующую форму правления (Украина является парламентско-президентской республикой), для реализации механизма сдержек и противовесов властей сужать компетенцию Верховного Совета в этой части  не нужно.

В результате с учетом наличия в данном предложении «политической составляющей», которая может стать определяющей в ходе рассмотрения законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины в здании под куполом, этот вопрос члены профильной рабочей группы так и не решили, оставив последнее слово за Конституционной комиссией, которая предоставит свое коллегиальное мнение главе государства.