Не так давно мы анализировали новые антикоррупционные законы («ЮП» от 15 декабря 2009 года). Благодаря, в том числе, и нашим пуб­ликациям парламент фактически признал: хотя коррупция и позор нашей власти, бороться с ней следует все же правовыми способами… и перенес вступ­ление в силу этих законов с 1 января на 1 апреля 2010 года. Одновременно молниеносным творческим рывком, с целью устранения изъянов, выявленных общественностью в упомянутых законах, в течение одной декабрьской недели парламентарии разработали до десятка законопроектов.

Их названия не должны никого обмануть. На самом деле, например, содержание законопроекта № 5465, касающегося «приведения норм в соответствие с Конституцией и законами Украины», состоит в исключении из упомянутых законов нескольких слов. Схожи с ним и другие законопроекты с не менее пафосными названиями. К тому же законопроектом № 5468 вообще предлагаются изменения в Закон «О борьбе с коррупцией», который, как известно, 31 марта 2010 года должен завершить свое ­действие. Законопроект № 5466 — тоже косметика, нисколько не способная изменить общий вид ударенной в грязь «­физиономии» закона.

Отдельного анализа заслуживает лишь проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины, касающихся усовершенствования антикоррупционного законодательства» № 5508 от 31 декабря 2009 года (законопроект). Но не потому, что он совершенен, а лишь с учетом его претензий на глубину и концептуальность: сравнительная таблица к этому проекту занимает 30 страниц.

Вынужден констатировать: и второй блин комом. Но стремясь быть объективным, все же отмечу сначала его…

Положительные черты

В законопроекте дано приемлемое понятие коррупционного административного правонарушения, которое предложено включить в Кодекс Украины об административных правонарушениях (КУоАП), а статью 14 КУоАП дополнить положением о том, что должностные лица подлежат административной ответственности за коррупционные административные правонарушения.

КУоАП дополнен статьями 212-34 и 212-35, предусматривающими ответственность за неправомерное содействие назначению на должность и непроведение обязательной специальной проверки.

Предложено возвратить народным депутатам и судьям предусмотренное Конституцией право заниматься преподавательской, научной и творческой деятельностью, в том числе и «в рабочее время».

Дано понятие преимуществ, льгот, услуг нематериального характера.

Сделаны некоторые уточнения в списке субъектов ответственности за коррупционные деяния. В частности, народных заседателей и присяжных, а также физических лиц — предпринимателей предложено исключить из числа лиц, которые могут с определенной целью использовать должностное положение. В статью 368 Уголовного кодекса Украины (УК) внесено упущенное ранее упоминание о должностных лицах местного самоуправления. Закон 1 уточняет, что критерии отнесения к близким лицам (проживание и ведение общего хозяйства) касаются всех, а не только «иных лиц».

На этом из позитива — все. В остальном…

Опять тяп-ляп

Не будем возвращаться к анализу недостатков самих «действующих» (в спячке до 1 апреля 2010 года) антикоррупционных законов. Перечислим лишь основные недостатки законопроекта, призванного эти законы усовершенствовать.

1. Под коррупционным деянием по-прежнему предлагается понимать любое действие или бездеятельность, содержащие признаки коррупции, в то время как УК и КУоАП дополнены множеством составов «коррупционных» деяний, в которых нет никаких упоминаний об использовании служебных обязанностей или о неправомерной выгоде (статьи 212-24, 212-25, 212-26, 212-28, 212-29, 212-31, 212-33 КУоАП, статьи 235-2, 365 УК).

Парадокс: лицо может быть признано коррупционером (со всеми вытекающими из этого правовыми и морально-этическими последствиями), хотя оно не совершило никакого деяния, описанного в Законе как коррупция! С таким же успехом к коррупционерам можно отнести дезертиров или хулиганов.

Ярким свидетельством ­непонимания авторами законопроекта этой проблемы является новая редакция статьи 212-21 КУоАП. В ней коррупционным деянием предлагается признать получение лицом неправомерной выгоды, не связанное с совершением им деяния с использованием предоставленной власти либо служебного положения. Во-первых, чем такое деяние отличается от незаконного получения подарка (статья 212-32 КУоАП)? Во-вторых, если оно не связано с использованием власти и служебного положения, то в чем состоит коррупция? Тут явная ошибка.

Выход из этой ситуации видится в том, чтобы четко разделить:

— коррупционные деяния, установив за них строгую ответственность, включая конфискацию всего незаконно приобретенного и увольнение с государственной (или приравненной к ней) службы без возможности восстановления на ней в течение многих лет,

— и деяния, способствующие коррупции, установив за них менее строгую ответственность, которая может не предусматривать указанной конфискации (поскольку незаконно приобретенного, как правило, не бывает), но предусматривать временное увольнение с должности или с государственной (или приравненной к ней) службы.

Административными правонарушениями, способствующими коррупции, следует признать: нарушение ограничений, касающихся несовместимости и работы по совмес­тительству; нарушение законодательства о предоставлении информации; нарушение требований о декларировании доходов, затрат и личных интересов; непринятие мер по предупреждению коррупции и нарушение требований о проведении обязательной специальной проверки; незаконное получение подарка и др. Преступлением, способствующим коррупции, должно быть признано, например, незаконное обогащение (статья 368-1 УК).

2. Просто никуда не годится предложенное в законопроекте понятие коррупционного преступления. Вновь игнорируя понятие коррупции как ключевое, основополагающее во всей системе антикоррупционного законодательства, авторы законопроекта предлагают признавать коррупционным преступлением деяние, совершенное как с использованием своих служебных полномочий и определенных возможностей, так и без их использования.

В статье 11-1 УК зачем-то перечисляются коррупционные преступления, преду­смотренные статьями 157, 158, 159-1, 175, 206, 209 и др. Но, во-первых, с использованием служебных полномочий и с корыстной целью могут быть совершены десятки других предусмотренных УК преступлений, не перечисленных в статье 11-1 (пытки, торговля людьми, нарушение равноправия граждан и т.д.), в том числе военные служебные преступления (статьи 423–427). Во-вторых, не все перечисленные в статье 11-1 деяния имеют право называться коррупционными. Например, имеет ли прямое отношение к коррупции незаконная передача своего избирательного бюллетеня другому лицу или противодействие законной хозяйственной деятельности?

Кроме того, в определении понятия «коррупция» (статья 1 Закона 1) речь идет о цели получения неправомерной выгоды, а в определении понятия «коррупционное преступление» — о цели незаконного получения выгоды. То есть в первом случае акцент сделан на неправомерности предмета, а во втором — на незаконности способа его получения.

3. Формулировки статей 212-21—212-35 КУоАП, 11-1, 235-3, 368-1 и др. УК не приведены в соответствие со статьями Закона 1, содержащими соответствующие ограничения и запреты. Например, пункт 1 статьи 4 Закона 1 запрещает использовать служебное положение, неправомерно отдавая преимущество в связи с подготовкой проектов и т.д., с целью получения неправомерной выгоды или принятия обещания/предложения такой выгоды, а в статье 212-23 КУоАП об использовании служебного положения и о принятии обещания/предложения выгоды не говорится, будто это не важные вещи.

4. Не внесены изменения в статью 15 КУоАП. Поэтому военнослужащие, работники органов внутренних дел, прокуратуры, государственной таможенной службы и иные указанные в этой статье лица несут ответственность за коррупционные проступки не по КУоАП, а исключительно по дисциплинарным уставам. Таково в нашей стране понимание равенства и справедливости?

5. В статье 212-24 КУоАП по-прежнему соединены в одно целое три разных по своей сути правонарушения. Их следует разделить и говорить: а) об осуществлении лицом непосредственно либо через посредников предпринимательской деятельности, если иное не предусмотрено законом; б) о преподавательской, научной, творческой работе, медицинской практике, инструкторской и судейской практике в спорте в рабочее время, если иное не разрешено законодательством (а законодательство должно предусмотреть возможность и условия ведения такой преподавательской работы для практиков: государственных служащих — в академии государственного управления; прокуроров — в академии прокуратуры; судей, работников судов и государственной судебной администрации — в академии судей; таможенников — в академии таможенной службы и т.д.); в) о выполнении любой иной работы по совместительству — как в рабочее, так и в нерабочее время.

6. В части 1 статьи 368-1 УК предложено установить ответственность за получение служебным лицом неправомерной выгоды в незначительных размерах (не более 100 не облагаемых налогом минимумов)… в то время как в статье 212-21 КУоАП — в небольших размерах (не более 5 таких минимумов). Проблема разграничения преступления и административного проступка не разрешена ни по форме (так как «незначительный» и «небольшой» — это синонимы), ни по сути (так как преступлением является получение служебным лицом неправомерной выгоды как в размере от 5 до 100, так и до 5 указанных минимумов).

Подобные стилистические небрежнос­ти присутствуют и в других статьях законопроекта. Например, вместо того, чтобы написать «совершенные умышленно…» и далее перечислить соответствующие деяния, его авторы прибегли к странной конструкции статьи 212-26 КУоАП, четырежды в одном предложении употребив слово «умышленное». Кстати, в статьях 212-28, 212-29, 212-30, 212-33 КУоАП также следовало указать на умышленный характер деяния, однако это не сделано.

7. Еще более грубая ошибка допущена в «усовершенствованной» статье 212-29 КУоАП, где авторы законопроекта не учли, что президент, парламент, правительство, министерства, другие органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации и т.д. не могут являться субъектами ответственности согласно КУоАП. Такая же ошибка совершена и в статьях 212-35 КУоАП.

8. Устранив одну ошибку в понятии близких лиц, авторы законопроекта не заметили другой, и по-прежнему непонятно, подлежат ли специальной проверке сведения о наличии у жены (отца, брата и т.д.) корпоративных прав, если жена (отец, брат и т.д.) не проживает вместе с мужем (сыном, братом и т.д.), но ведет с ним общее хозяйство, или они проживают вместе, но не ведут общего хозяйства.

9. Определение понятия преимуществ, льгот, услуг нематериального характера сделано косноязычно (не соблюдены падежи). К тому же следовало дать лишь понятие преимуществ нематериального характера, так как то, что перечислено в скобках в новом абзаце статьи 1 Закона 1 (изобретения, программное обеспечение и т.д.), ни к льготам, ни к услугам отнести нельзя.

Кроме того, дав понятие преимуществ нематериального характера, следовало изъять из санкций статей 212-21, 212-23 КУоАП лишние теперь слова о конфискации незаконно полученной неправомерной выгоды материального характера. Это не сделано.

10. «Бросанием в крайности» представляется подход к урегулированию получения подарков (изменения к статье 5 Закона 1). С одной стороны, не слишком ли «жирными» будут подарки, которые слугам народа разрешается оставлять себе, при их размере до 1860 грн (см. законы «О налоге на доходы физических лиц» от 22 мая 2003 года и «Об установлении прожиточного минимума и минимальной заработной платы» от 20 октября 2009 года)? С другой — как можно отбирать подарки, врученные как по­ощрение за добросовестное исполнение служебных обязанностей?

11. Ничего не сделано для изменения наиболее спорных положений антикоррупционных законов, в частности:

— о роли прокуроров в сфере противодействия коррупции (статьи 3, 26 Закона 1, пункт 8 части 1 статьи 255 КУоАП);

— о передаче правительству исключительных полномочий парламента (статья 9 Закона 1);

— об установлении, вопреки статье 12 Криминальной конвенции о борьбе с коррупцией, ответственности юридического лица за деяния его учредителей и участников. Какие возможности для рейдерства!

12. Законопроектом не устранена конкуренция норм-двойников КУоАП и УК об ответственности за: вмешательство в деятельность служебных лиц (статьи 212-27 КУоАП, статьи 157, 343, 344, 351, 376 УК); нарушение порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний (статьи 212-30 КУоАП и 159-1 УК); получение неправомерной выгоды (статьи 212-21, 212-22, 212-32 КУоАП, статьи 235-1, 368-1, 369-1 УК); незаконное использование информации (статьи 212-31 КУоАП, статьи 132, 182, 231, 232-1, 328, 359, 381, 387 УК).

Любому здравомыслящему человеку понятно, что серьезные законы за неделю не пишутся. Существуют специальные методики их написания, изложенные в многочисленных монографиях и учебно-методических пособиях, предполагающие тщательную сверку каждого слова с Конституцией и другими законами, международными актами, acquis communautaire ЕС и иными актами европейского законодательства, проверку на криминогенность и коррупционность, оценку финансовой состоятельности, логичнос­ти, стилистической точности, а также последующее проведение независимых экспертиз, открытых обсуждений и т.д. Всего этого сделано не было. Поэтому в законопроекте есть множество других изъянов и пробелов. Но разве при таком подходе к законодательному процессу следовало ожидать чего-то иного?

ХАВРОНЮК Николай — доктор юридических наук, г. Киев