Видавництво 
Векторы конституционной реформы были заданы 3,5 года назад на первом заседании Конституционной комиссии, созданной Президентом Украины. За этот период удалось реализовать только одно из трех направлений — судебноеГлавные показатели правильности и эффективности любой законодательной теории — это время и практика. Испытание тем и другим конституционные изменения в части правосудия начали проходить с 30 сентября 2016 года. Именно в этот день вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» (Закон), ключевые новации которого были рождены в умах членов Конституционной комиссии, созданной главой государства в марте 2015-го для усовершенствования конституционного регулирования по трем разным направлениям: децентрализация власти, права и свободы человека, правосудие и смежные правовые институты. Последнее направление для исправления оказалось самым успешным и единственным реализованным законодателями: Закон, как известно, был принят Верховной Радой Украины 2 июня 2016 года рекордными 335 голосами парламентариев, правда, уже после того как главный имплементационный «продукт» — новый Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» был проголосован. Новая редакция профильного судейского закона повторила судьбу изменений Основного и в плане введения в эксплуатацию: он также вступил в силу в последний день сентября два года назад.
За этот период процесс адаптации к конституционным новациям прошли и другие законодательные акты: например, были приняты новые Законы Украины «О Высшем совете правосудия» и «О Конституционном Суде Украины». Кроме того, судебные реформаторы освоили масштабное процессуальное направление, приняв осенью прошлого года Закон Украины «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты». А буквально несколько месяцев назад создали нормотворческий фундамент для работы Высшего антикоррупционного суда (ВАС): Законы Украины «О Высшем антикоррупционном суде» и «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» в связи с принятием Закона Украины «О Высшем антикоррупционном суде».
Какой была двухлетняя дистанция имплементации и реализации ключевых конституционных изменений в части правосудия, мы предлагаем вспомнить в рамках подготовленного нами обзорного материала.
Власть — Совету
Главное отличие нынешней кампании по судебному реформированию от всех предыдущих, коих за всю историю украинской независимости было немало (только в течение 2010—2016 годов профильное судейское законодательство полностью менялось трижды!), состоит в том, что изменения заложены на глубинном законодательном уровне — в Конституции Украины. Этот факт является и некоей гарантией, что реформа сферы правосудия не станет перманентной, зависящей исключительно от политических настроений в государстве, ведь Основной Закон откорректировать намного сложнее, чем обычный. Вспомнить хотя бы печальный опыт Конституционной ассамблеи, созданной как специальный вспомогательный орган еще при Президенте Викторе Януковиче в 2012 году для проведения конституционной реформы, в том числе и в сфере правосудия. Несколько лет эта институция, как оказалось впоследствии, работала впустую и в декабре 2014-го была ликвидирована Петром Порошенко.
Деполитизировать все процедуры, связанные с судейской карьерой, — это то, к чему отечественные законодатели, движимые рекомендациями международных экспертных институций, в том числе и Европейской комиссий за демократию через право (Венецианская комиссия), стремились на протяжении последнего десятилетия, точнее — декларировали соответствующее намерение. Напомним, что первые предпосылки для минимизации влияния парламента на механизм формирования судейского корпуса появились в 2010 году, когда в Законе Украины «О судоустройстве и статусе судей» была заложена норма о том, что процедура бессрочного избрания судей не подразумевает никакой резолюции профильного комитета Верховной Рады Украины и проведения любых проверок относительно кандидатов. Правда, все помнят, к чему привели такие церемониальные полномочия народных депутатов Украины: на момент принятия конституционных изменений в части правосудия в здании под куполом находилось порядка 800 представлений об избрании судей, причем некоторые материалы пылились на парламентской полке в течение нескольких лет.
Конституционными изменениями полномочия парламентариев в части избрания и увольнения судей были полностью упразднены. Соответствующие функции из одного совета — Верховного — переданы, как того и требовали рекомендации Венецианской комиссии, другому — Высшему совету правосудия (ВСП): какие-то полностью, какие-то лишь частично. Так, от института испытательного срока (пятилетнего назначения судей) отказались вообще, а в процедуре предоставления кандидатам бессрочной путевки в судейскую профессию предусмотрели некую систему сдержек и противовесов, разделив полномочия между ВСП и главой государства, отведя последнему фактически только церемониальную функцию — скрепить соответствующее представление ВСП о назначении своей подписью. За эти два года глава государства издал 27 указов о назначении судей, пять из них были посвящены кадровому формированию нового Верховного Суда (ВС): карьерные путевки получили более 850 судей, включая 118 «верховных».
Функция относительно увольнения судей, которая до 30 сентября 2016-го была разделена между парламентом и главой государства по принципу «кто назначает/избирает, тот и увольняет», полностью замкнулась на ВСП, и с начала 2017-го, когда вступил в силу имплементационный закон о ВСП, апробировалась неоднократно. Так, только на основании пункта 3 части 6 статьи 126 Конституции Украины — за совершение существенного дисциплинарного проступка, грубое или систематическое пренебрежение обязанностями, что несовместимо со статусом судьи или выявило его несоответствие занимаемой должности (это новое основание, напомним, заменило институт увольнения за нарушение присяги судьи), — были уволены 205 судей. Согласно информации, размещенной на официальном сайте ВСП в специальном разделе «Перечень судей, уволенных ВСП за совершение существенного дисциплинарного проступка», в нынешнем году «красную карточку» показали 33 судьям, а в 2017-м — аж 172(!).
А вот два других новых конституционных основания для увольнения судьи — несогласие на перевод в другой суд в случае ликвидации или реорганизации суда, в котором судья занимает должность, и нарушение обязанности подтвердить законность источника происхождения имущества (пункты 5 и 6 части 6 статьи 126 Основного Закона соответственно), пока что так и не были апробированы: по крайней мере в реестре актов ВСП соответствующих решений мы не нашли. Хотя в свете заявленного процесса оптимизации всех судов Украины, начиная с высшего звена, принятие решения об увольнении судьи в связи с его отказом на перевод в другую обитель Фемиды — это лишь вопрос времени. Кстати, о времени: уже в октябре с.г. ВСП сможет самостоятельно реализовывать еще одну кадровую функцию — осуществлять перевод судей. Ведь 30 сентября с.г. истек срок временных, двухлетних, полномочий главы государства в этой части. А вот еще одна временная президентская опция — создавать, реорганизовывать и ликвидировать суды — перестала быть активной с начала 2018-го. Впрочем, этой преходящей функцией глава государства, как известно, воспользовался сполна, подписав в декабре прошлого года ряд указов, предусматривающих масштабные пертурбации на карте судов Украины. При этом новую конституционную процедуру — «судостроение», которая предусматривает, что суд создается, реорганизуется и ликвидируется законом, проект которого вносит в Верховную Раду Украины Президент Украины после консультаций с ВСП, применили только один раз: при создании ВАС летом этого года.
В наследство от парламентариев ВСП досталось и полномочие по снятию судейской неприкосновенности. Следует отметить, что конституционными изменениями было предусмотрено введение так называемого функционального иммунитета: судья может быть задержан или содержаться под стражей или арестом до вынесения обвинительного приговора суда без согласия ВСП, только если он задержан во время или сразу после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления. Ранее, напомним, в Основном Законе было предусмотрено, что судья без согласия Верховной Рады Украины не может быть задержан или арестован до вынесения обвинительного приговора суда. На практике этот механизм реализовывался следующим образом: народные депутаты Украины рассматривали соответствующее представление Генеральной прокуратуры Украины, поддержанное и внесенное Председателем Верховного Суда Украины (ВСУ). ВСП, согласно реестру его актов, 15 раз давал «добро» на снятие судейского иммунитета. Для сравнения: за аналогичный период (с начала 2015 года по сентябрь 2016-го) парламентарии лишили иммунитета 12 судей.
Возвращаясь к вопросу деполитизации, отметим, что он затронул и Высший совет правосудия, точнее его состав, который, согласно новой редакции статьи 131 Конституции Украины, должен формироваться на совершенно иных принципах судейского представительства, чем кадровый костяк его «предшественника» — Высшего совета юстиции (ВСЮ). Так, ВСП должен состоять из 21 члена: десять кандидатов избирает съезд судей Украины из числа судей или судей в отставке, оставшиеся десять вакансий по принципу паритетности (квота каждого — два человека) заполняют Президент Украины, парламент, съезд адвокатов Украины, всеукраинская конференция прокуроров и съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений. Председатель ВС входит в состав ВСП по должности. Кадровый формат ВСЮ, напомним, был иным: он состоял из 20 человек, которых назначали/избирали в одинаковом количестве (по три человека) каждый из пяти указанных выше субъектов формирования (все, за исключением прокуроров, квота которых — два члена ВСЮ). При этом в состав ВСЮ по должности входил не только руководитель высшей судебной инстанции страны, но и Генеральный прокурор Украины и министр юстиции Украины. Сам факт присутствия двух последних политических фигур в составе органа, ответственного за формирование судейского корпуса, а также существенное влияние на его формирование Верховной Рады и Президента Украины вызывали у международного сообщества массу замечаний.
Обеспечить присутствие судейского большинства по формуле «10 + 1» (десятка делегированных самими же судьями плюс председатель наивысшей судебной инстанции страны) в составе ключевого органа судебной системы удалось благодаря конституционным изменениям. Но на деле реализовать новый кадровый формат оказалось не так просто. Сегодня состав ВСП насчитывает 19 человек, наличие двух вакансий объясняется просто: в ходе нескольких главных судейских форумов, состоявшихся в течение последних двух лет, служители Фемиды так и не сумели полностью исчерпать свой кадровый лимит в составе ВСП.
В конкурсе дела
Конкурсные основы формирования судейского корпуса, то, чем последние два года живет и дышит отечественная Фемида, также были закреплены на уровне Основного Закона. «Назначение на должность судьи осуществляется по конкурсу, кроме случаев, определенных законом» — этот постулат был прописан в положениях статьи 128 Конституции Украины. Правда, о том, что конкурсная процедура начнется с формирования новой наивысшей судебной инстанции страны, никто и подумать не мог (хотя изменение названия «Верховный Суд Украины» на «Верховный Суд» в положениях статьи 125 Конституции Украины многих настораживало), пока не был презентован проект новой редакции профильного судейского закона. А это, напомним, произошло буквально за несколько дней до принятия конституционных изменений в части правосудия: соответствующий имплементационный проект закона № 4734 поступил в здание под куполом 30 мая 2016 года, а уже 2 июня принят за основу и в целом, причем, как мы упоминали ранее, был проголосован первым.
И хотя ликвидация ВСУ и трех высших специализированных судов и создание нового ВС были поданы «под соусом» перехода Украины от четырехзвенной судебной системы к трехзвенной, версия о том, что такие метаморфозы на судебном Олимпе — это некое компромиссное решение кадровой перезагрузки — альтернатива увольнению всех судей (на таком радикальном шаге настаивали представители отдельных политических сил), выглядит более правдоподобной.
Так или иначе, а первый конкурс в Верховный Суд стал главной визитной карточной судебной реформы последних двух лет — самой масштабной и беспрецедентной кадровой кампанией по формированию наивысшей судебной инстанции, проведенной не только в Украине, но и в мире. По крайней мере международные эксперты уверяют, что украинский опыт в этом вопросе уникален. Правда, к процессу официализации результатов первого конкурса, который проходил в течение года (с осени 2016-го по осень 2017-го), возникли вопросы. Например, относительно реализации главой государства своих церемониальных функций. Речь идет о длительном пребывании трех победителей первого конкурса в ВС — Валентины Симоненко, Виктории Мацедонской и Сергея Слынько — в «подвешенном состоянии»: в свое время они получили «зеленый свет» на назначение «верховными» судьями от ВСП, однако продолжительное время ожидали от главы государства соответствующих указов о назначении. Свой церемониал Президент Украины выполнил только 30 августа с.г., назначив указанных лиц в ВС. Самая продолжительная пауза была в судейской карьере Сергея Слынько — почти 11 месяцев с момента внесения ВСП соответствующего представления, хотя, как известно, положения профильного судейского закона устанавливают для главы государства четкий дедлайн — 30 дней, в течение которых он должен скрепить соответствующую рекомендацию ВСП своей подписью.
Справедливости ради отметим, что, по словам самого же Сергея Слынько (об этом он рассказывал в комментарии для нашего издания в ноябре прошлого года), ранее работавшего в Высшем специализированном суде Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ВССУ), он лично попросил главу государства не назначать его судьей нового Верховного Суда и провести проверку информации, изложенной в публикациях отдельных СМИ, относительно его участия в рассмотрении резонансных уголовных дел. Отметим, что г-н Слынько был в числе судей, которые рассматривали «дело Луценко» и «дело Пукача». Хотя версия о «самоотводе» судьи больше напоминает некое «джентльменское соглашение» между г-ном Слынько и главой государства: дескать, нужно повременить с назначением, пока страсти относительно его кандидатуры в СМИ не улягутся, дабы не дискредитировать новый ВС.
Конкурсные основы были заложены и для формирования Конституционного Суда Украины (КСУ), хотя он и не является судом в классическом понимании этого слова — не входит в систему судоустройства Украины и регулируется отдельным разделом (XII) Конституции Украины. К слову, «конституционные» судьи — единственные, кому законодатели в рамках конституционных изменений подняли планку предельного возраста — до 70 лет, для всех остальных судей, напомним, она осталась неизменной — 65 лет, при этом минимально необходимый возрастной ценз для занятия судейской должности увеличился с 25 до 30 лет. Численность судей КСУ и субъекты его формирования в ходе усовершенствования конституционного регулирования также не изменились, но принцип «кто назначает, тот и увольняет» был откорректирован: единственный орган конституционной юрисдикции получил уникальное право самостоятельно решать вопрос об увольнении судей (как минимум двумя третями от конституционного состава КСУ) и давать добро на снятие неприкосновенности «конституционного» судьи.
Назначение шести судей КСУ — единственный рычаг влияния на судейскую карьеру, сохраненный за законодательным органом. Однако и эту кадровую задачу, как показала практика, народные депутаты Украины выполнять не торопились. Больше года прошло с момента вступления в силу нового закона о КСУ (этот произошло 3 августа 2017 года), регламентирующего в том числе порядок назначения судей всеми субъектами формирования Суда на конкурсной основе, прежде чем Верховная Рада Украины смогла заполнить свою квоту в Конституционном Суде Украины, назначив 20 сентября с.г. двух человек — Ирину Завгороднюю, которая раньше работала судьей ВССУ, и представителя научно-педагогического сообщества Олега Первомайского, хотя предусмотренный специальным законом о КСУ общий срок для проведения конкурса по отбору кандидатур на должности судей КСУ составляет два месяца.
24 сентября с.г. в ходе специального пленарного заседания КСУ Ирина Завгородняя и Олег Первомайский приняли присягу судьи. Таким образом, состав КСУ полностью укомплектован: впервые за последние несколько лет он насчитывает 18 «конституционных» судей. Причем все три субъекта формирования Суда воспользовались уже новой конкурсной процедурой отбора кандидатов, правда, съезд судей и Президент Украины сделали это гораздо раньше, чем парламентарии. Наивысший орган судейского самоуправления назначил «конституционным» судьей Виктора Городовенко 13 ноября 2017 года, а глава государства делегировал в КСУ Сергея Головатого и Василия Лемака 27 февраля с.г.
Смежный ком
Хочется верить, что уже в обозримом будущем мы станем свидетелями уже не кадровых пертурбаций в КСУ, а его рабочих перипетий. В частности, увидим в действии новый инструмент защиты конституционных прав граждан, на эффективность которого судебные реформаторы делали высокие ставки. Речь, конечно же, идет об институте конституционной жалобы, который уже стал довольно популярной опцией у граждан: согласно официальной статистике КСУ (по состоянию на 31 августа 2018 года), всего в Суд поступило 930 конституционных жалоб, из которых 649 (70 %) были возвращены заявителям как не соответствующие по форме требованиям закона о КСУ. в случае с конституционными жалобами КСУ пока что продуцирует фактически только промежуточные процессуальные решения (определения об отказе в открытии или о закрытии конституционного производства по делу по конституционной жалобе).
Только в будущем можно будет увидеть работу и целого ряда других конституционных новаций, для реализации которых в Основном Законе установлено определенное условие (скажем, принятие каких-либо сопутствующих законодательных актов) или же четкий временной дедлайн. Так, например, положение о том, что Украина может признать юрисдикцию Международного уголовного суда на условиях, определенных Римским статутом этой институции (часть 6 статьи 124 Конституции Украины), станет активной опцией только с 30 июня следующего года.
Кроме того, еще полностью не реализован конституционный концепт о поэтапном введении исключительного права на представительство прокурорами и адвокатами интересов в суде: так называемая монополия уже введена в ВС (с января 2017-го) и в судах апелляционной инстанции (с начала этого года), с 1 января 2019 года это правило будет действовать в первых инстанциях, а с 1 января 2020-го исключительно прокурорами или адвокатами будет осуществляться представительство органов государственной власти и органов местного самоуправления в судах.
Довольно символичным является тот факт, что сфера правосудия и смежные правовые институты — адвокатура и прокуратура — в рамках усовершенствования конституционного регулирования были объединены в одном разделе (VIII) Основного Закона. Правда, в вопросах адаптации специального законодательства о прокуратуре и об адвокатуре к новым конституционным реалиям реформаторы пока что особо не продвинулись. И если в части усовершенствования законодательства об адвокатуре и адвокатской деятельности прогресс уже наметился (как известно, на рассмотрении парламента находятся несколько соответствующих нормативных сценариев: основной проект, инициированный главой государства, и альтернативные — внесены народными депутатами Украины), то в части обновления нормотворческой основы для работы прокуратуры никаких подвижек нет. Что говорить, если парламентарии не удосужились даже откорректировать Закон Украины «О прокуратуре» в вопросе изменения названия должности главного прокурора страны: как известно, конституционными изменениями в части правосудия во всех нормах Основного Закона название «Генеральный прокурор Украины» было заменено на «Генеральный прокурор». Кроме того, на сайте Генеральной прокуратуры Украины должность Юрия Луценко до сих пор значится как Генеральный прокурор Украины. При этом, согласно подпункту 10 пункта 161 раздела XV «Переходные положения» Конституции Украины, Генеральный прокурор Украины, назначенный на должность до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)», осуществляет полномочия Генерального прокурора (!) до увольнения в установленном порядке, но не дольше срока, на который он был назначен, и не может занимать должность два срока подряд. При этом положения Уголовного процессуального кодекса Украины в этой части откорректировали еще в конце 2016 года.
