Цена величия — ответственность, считал Уинстон Черчилль, но если говорить об ответственности юридической, то на практике данное изречение не всегда применимо. Особенно на Украине. Лицу, занимающему в нашей стране крупный государственный пост, за некачественное исполнение своих обязанностей и другие нарушения чаще всего грозит лишь увольнение «по собственному желанию», без какого-либо наказания. Ситуация с народными депутатами или главой государства еще хуже, если учитывать неприкосновенность таких лиц и недостатки законодательства. Для украинской общественности вопрос импичмента всегда стоял остро, ведь ни один президент не сумел добиться всенародной любви и уважения, и этой темой перманентно манипулируют политики. Обходя стороной политические конфликты и углубляясь в юриспруденцию, отметим, что некоторые законодательные пробелы не позволяют реализовать процедуру импичмента Президента Украины.

 

Традиционные ценности

Украинские законодатели неоднократно планировали принять отдельный закон, который урегулировал бы вопрос досрочного прекращения полномочий Президента Украины, в том числе процедуры импичмента. Очередная инициатива недавно зарегистрирована в парламенте — законопроект № 7248 «О Президенте Украины и порядке прекращения его полномочий» (автор — внефракционный народный депутат Юрий Деревянко), определяющий правовые и организационные основы деятельности Президента Украины, а также процедуру импичмента.

Возможность досрочного прекращения полномочий главы государства путем импичмента предусмотрена в Конституции Украины, частично изложена в Регламенте Верховного Совета Украины, но нереализуема на практике. В частности, не урегулированы отдельные вопросы относительно деятельности специального прокурора и специальных следователей, руководства и членов специальной временной следственной комиссии и т.п. В пояснительной записке к законопроекту № 7248 отмечается, что ни один из украинских президентов не инициировал принятия подобного закона (до сих пор в статусе действующего — Закон «О Президенте Украинской ССР»), при этом каждый «приложил руку» к регламентированию деятельности других высших органов власти, вопреки Конституции расширял свои полномочия.

Традицией практически каждого созыва украинского парламента стала подача законопроектов о процедуре импичмента, а также попытки применить такую процедуру к президентам, но все инициативы потерпели фиаско. Так, в рамках текущего созыва еще в 2014 году Андреем Кожемякиным и Юлией Тимошенко был подан проект Закона «О порядке импичмента Президента Украины» (№ 1097), но впоследствии законопроект был отклонен и снят с рассмотрения. Также с 2015 года находится на стадии ожидания рассмотрения законопроект № 2278 о специальной временной следственной комиссии по импичменту (авторы — народные депутаты из Радикальной партии). Впрочем, Главное научно-экспертное управление Верховного Совета указало на недостатки этого законопроекта и рекомендовало его доработать.

Во время работы предыдущих созывов тема импичмента также беспокоила депутатов. Соответствующие законопроекты подавались Николаем Рудьковским в 2014 году (документ был отозван); Арсением Яценюком, Виталием Кличко и Олегом Тягнибоком в 2013 году (отклонен на заседании парламента); Валерием Коновалюком в 2011 году (снят с рассмотрения); Арсением Яценюком в том же году (отклонен); альтернативные законопроекты в 2002 году от коммунистов и социалистов также были отклонены; та же участь постигла инициативы в 2001-м и 1998 годах. Кроме того, периодически регистрировались постановления о применении процедуры импичмента к действующим в соответствующее время президентам. Кстати, некоторые политические силы уже начали «проталкивать» тему импичмента Петра Порошенко, но, учитывая пробелы действующего законодательства, эти разговоры можно назвать популистскими. Прежде всего для запуска процедуры импичмента нужно создать специальную следственную комиссию, а механизм ее действия не прописан законодательно.

Конституционный Суд Украины, растолковывая в 2003 году понятие неприкосновенности Президента Украины (решение № 19-рп/2003), отметил, что установленная Конституцией Украины процедура импичмента является единственным способом привлечения Президента Украины к конституционной ответственности, а расследование и рассмотрение дела об отстранении Президента от исполнения обязанностей в порядке импичмента осуществляется без возбуждения против него уголовного дела, поскольку по своей правовой природе процедура импичмента не аналогична обвинению лица согласно нормам уголовно-процессуального законодательства. Суд разъяснил, что на скамье подсудимых экс-президент может оказаться только после снятия с него неприкосновенности, что в свою очередь возможно лишь по завершении процедуры импичмента. По мнению Юрия Деревянко, таким образом КСУ нивелировал превентивную функцию импичмента как механизма контроля общества за институтами публичной власти.

 

Согласно процедуре

Что же предлагается законопроектом № 7248? В первую очередь, в соответствии с Конституцией детально определяются полномочия Президента Украины, в том числе в отношениях с парламентом, правительством и другими органами власти, устанавливаются его официальные символы, гарантии деятельности, текст присяги и т.д. В частности, предусматривается передача Государственного управления делами Кабинету Министров. Положениям об импичменте в самом законе отводится не так много места, детальная его регламентация предполагается путем внесения изменений в Регламент Верховного Совета Украины.

Согласно законопроекту, импичментом признается парламентская конституционная процедура расследования и рассмотрения дела об отстранении Президента Украины от исполнения обязанностей при наличии признаков государственной измены или иного преступления, следствием чего может быть досрочное прекращение его полномочий. Указано, что для проведения расследования обстоятельств совершения Президентом Украины преступления парламентом создается специальная временная следственная комиссия (ВСК). В случае принятия парламентом решения об инициировании процедуры импичмента Президент отстраняется от исполнения своих обязанностей (которые возлагаются на председателя парламента), сдает на хранение паспорт для выезда за границу и дипломатический паспорт, а выезжать за пределы территории Украины сможет только с разрешения конституционного большинства парламента.

Законопроектом предложено по-новому изложить главу 30 Закона Украины «О Регламенте Верховного Совета Украины», четко прописав процедуру создания и работы ВСК, полномочия специального прокурора и специального следователя, порядок предоставления выводов Конституционным Судом Украины и Верховным Судом и т.д. Указано, что проект парламентского постановления об инициировании импичмента рассматривается Верховным Советом без включения этого вопроса в повестку дня и принимается конституционным большинством. После голосования за постановление в течение десяти дней парламент создает ВСК, которая проводит расследование, а ее заключение рассматривается на открытом заседании парламента, присутствие Президента при этом не обязательно. Постановление Верховного Совета о смещении Президента с поста в порядке импичмента считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от конституционного состава парламента, и вступает в силу с момента его объявления председательствующим на пленарном заседании.

 

Бес политики

Сложно сказать, поможет ли регламентация процедуры импичмента улучшить качество исполнения президентами Украины своих обязанностей. К тому же стоит учитывать, что импичмент находится больше в плоскости политики, чем юриспруденции, поэтому законодательные положения без пресловутой «политической воли» останутся нереализуемыми.

Цель импичмента, если судить по букве и духу закона, — лишение Президента неприкосновенности для последующего наказания за преступление, но если учесть мировой опыт, все же главной задачей данной процедуры является просто смещение неугодного главы государства с должности. Несомненно, в демократическом государстве должен быть доступен такой инструмент влияния на Президента — для реализации принципа системы сдержек и противовесов. И основная функция, которую выполняет закон об импичменте, — превентивная. К сожалению, в нашей стране вопрос урегулирования процедуры импичмента поднимается только в рамках противостояния между политическими силами, а не ради идеи усовершенствования законодательства и построения правового государства.

---

Мнение

Очередная попытка

Александра ПАВЛЕНКО, управляющий партнер Pavlenko Legal Group

Считаю законопроект № 7248 довольно интересным как с точки зрения конституционного права и иерархии законодательных актов, так и с политической точки зрения. Во-первых, попытка урегулировать процедуру импичмента осуществлялась в нашей стране неоднократно, но каждый раз законопроект фактически «умирал» в парламенте. Кроме того, предыдущие каденции парламента считали необходимым принятие отдельного закона об импичменте. Сейчас попытка касается введения соответствующих процедур на уровне Регламента Верховного Совета Украины. Как юрист я считаю это весьма грамотным шагом, учитывая то, что Конституция Украины уже содержит ссылки на Верховный Совет как на орган, осуществляющий соответствующую про­цедуру. Логично, что процедурные вопросы должен урегулировать Регламент, и это можно осуществить без отдельных специальных законов, но скорее всего данный вопрос вызовет полемику.

Особенно важно определить статус специального прокурора и специальных следователей, которые должны входить в специальную временную следственную комиссию парламента. Считаю, что данным законопроектом можно также внести изменения в законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры, поскольку термины «специальный прокурор» и «специальный следователь» вызывают много вопросов, которые пока остаются без ответов. На данный момент в процедуре назначения специальной комиссии прослеживается превалирование депутатского корпуса над специалистами в области расследования уголовно наказуемых действий. Инициатор законопроекта сделал уступку депутатам-юристам, но мы понимаем, что профессиональный практикующий юрист не может сравниваться с депутатом, просто имеющим диплом юриста.

Удивляет и тот факт, что законопроект предлагает инициировать импичмент по сокращенной процедуре, даже без включения в повестку дня. Понятно, что такие нормы являются попыткой избежать «президентского лобби» в парламенте. В то же время на фоне достаточно «популистского» состава парламента и низкого профессионального уровня депутатов, который мы можем наблюдать сейчас, такие процедуры представляются достаточно рискованными с точки зрения политического кризиса и фракционных манипуляций, которые в итоге могут стать системой.