Уже стало традицией, что большинство знаковых законодательных решений в рамках нынешней кампании по судебному реформированию принимались именно летом: конституционные изменения в части правосудия, имплементационные Законы Украины «О судоустройстве и статусе судей» и «О Конституционном Суде Украины», новые редакции Законов «Об исполнительном производстве» «Об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов». Не стал исключением и законодательный продукт о Высшем антикоррупционном суде (ВАС), который в канву концепции реформирования сферы правосудия был вплетен представителями отдельных политических сил спонтанно и впоследствии был поставлен во главу угла вопроса эффективности всех предпринимаемых Украиной антикоррупционных мер на международной арене. Так совпало, что именно с наступлением календарной жары градус политической дискуссии относительно создания законодательной почвы для ВАС существенно повысился, а ее апогей пришелся на момент, когда был выдвинут ультиматум — очередной транш от Международного валютного фонда Украина получит только в случае принятия соответствующего закона. Финансовая составляющая стала главной заставляющей для народных депутатов, которые 7 июня с.г. приняли во втором чтении президентский законопроект № 7440 впечатляющим количеством голосов — 315: за всю историю нынешнего этапа судебной реформы уровень политической поддержки был выше только у Закона Украины «О внесение изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» — 335 голосов «за». Как эволюционировало законодательное видение функционирования в Украине новой высшей специализированной инстанции, о чем забыли законодатели, принимая закон о ВАС в спешном порядке, и какие нормотворческие сюрпризы подготовили, мы расскажем далее.

Старший суд

Вначале сделаем небольшой экскурс в историю создания в Украине ВАС. Напомним, что чуть ли не впервые идея существования такой инстанции была озвучена политиками в ходе парламентских «антикоррупционных» слушаний, которые состоялись в мае 2016 года, а уже буквально через несколько недель идея была воплощена в новой редакции законодательства о судоустройстве и статусе судей, принятой Верховной Радой Украины 2 июня 2016-го. Правда, практически никакой конкретики относительно сроков создания этой обители Фемиды и концепции ее функционирования, в отличие от того же Высшего специализированного суда по вопросам интеллектуальной собственности (IP-суд), не было. Это неудивительно, поскольку, судя по риторике судебных реформаторов, созданием нормотворческой почвы для деятельности ВАС должны были заниматься те, в чьих умах собственно и родилась идея такой инстанции, то есть народные депутаты. А последним, как известно, в рамках нынешнего процесса судебного реформирования похвастаться особо нечем: ни один из принятых имплементационных законодательных продуктов на самом деле не принадлежит перу парламентариев. Правда, в вопросе ВАС народные депутаты все же проявили нормотворческий креатив, но первую законодательную ласточку — проект № 6011 «Об антикоррупционных судах», инициированный группой парламентариев 1 февраля 2017 года, постигло фиаско: предложенный концепт формирования и работы системы антикоррупционных судов раскритиковали как отечественные, так и международные эксперты. В этом случае ключевым фактором стало то, что предложенная законодательная модель имела признаки чрезвычайного и особенного суда, создание которого, как известно, попадает под конституционный запрет. И только после того как этот проект был официально забракован (принято решение парламента об отзыве этого документа), в законодательную гонку вступил глава государства, внеся в конце декабря прошлого года на рассмотрение Верховной Рады Украины два законопроекта — № 7441 и № 7440. Последний в итоге и стал нормотворческой базой для ВАС.

Президентская версия создания ВАС (ее, к слову, разрабатывали не эксперты Совета по вопросам судебной реформы, а специально созданная рабочая группа) оказалась не только предметом для экспертных и политических дискуссий, но и толчком к дальнейшим нормотворческим поискам в здании под куполом. Вслед за законодательным сценарием создания нового высшего специализированного суда главы государства в парламенте были зарегистрированы четыре альтернативных видения народных депутатов.

Эволюция создания

Камнем преткновения в вопросе создания законодательного фундамента для ВАС фактически стали три вопроса. Первый: необходимо пересмотреть формат участия международных экспертов в конкурсной процедуре отбора «антикоррупционных» судей. Напомним, что в изначальном президентском варианте создания ВАС предлагалось, чтобы процессу кадрового отбора Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС) содействовал не Общественный совет добропорядочности (ОСД), а новая специальная институция — Общественный совет международных экспертов. По аналогии с деятельностью ОСД, чтобы учитывались позиции Общественного совета международных экспертов, предусматривалось наделить этот орган правом вето в отношении кандидатов на должности судей ВАС, преодоление которого возможно голосами как минимум 11 членов ВККС. Но уже в принятом и оперативно опубликованном Законе Украины «О Высшем антикоррупционном суде» (Закон), основные положения которого вступили в силу 14 июня с.г., концепция общественного участия в кадровой процедуре несколько изменилась. Например, предусматривается, что по инициативе не менее трех членов Общественного совета международных экспертов (всего в его состав входят шесть человек) вопрос соответствия любого кандидата на должность судьи ВАС установленным критериям добропорядочности рассматривается на специальном совместном заседании ВККС и Общественного совета международных экспертов. Решение о соответствии такого кандидата этим критериям принимается большинством от общего состава Комиссии (это, напомним, 16 членов) и представителей Общественного совета международных экспертов при условии, что за него проголосовали не менее половины международных экспертов, то есть как минимум три. В случае непринятия такого решения кандидат считается прекратившим участие в конкурсе. Такое специальное совместное заседание проводится не позднее чем на тридцатый день со дня объявления результатов экзамена, который сдается кандидатами для установления соответствия претендента на должность судьи критериям профессиональной компетентности.

Кардинально изменился и формат работы Общественного совета международных экспертов. Если в президентском проекте предлагалось, чтобы по аналогии с ОСД этот вспомогательный орган действовал на общественных началах, то в принятом Законе «за содействие ВККС в подготовке решений по вопросам назначения судей ВАС» (именно такая роль отводится Совету) представители данной институции будут получать вознаграждение, причем немалое. На время их участия в процедурах отбора кандидатов на должности судей ВАС устанавливается вознаграждение в размере должностного оклада судьи Верховного Суда (ВС): это ни много ни мало 75 (!) прожиточных минимумов для нетрудоспособных лиц. А членам Общественного совета международных экспертов, которые постоянно не проживают на территории Украины, предоставляется право на компенсацию расходов на проживание в нашей стране и переезд. Организационно-техническим обеспечением деятельности Совета будет заниматься Государственная судебная администрация Украины, а финансирование, как прописывается в Законе, может осуществляться с привлечением международной технической помощи. Впрочем, такое завидное финансовое благосостояние тех, кто будет содействовать ВККС в кадровой процедуре, явно диссонирует с заработной платой самих «антикоррупционных» судей. Повышение уровня судейского вознаграждения для судей этого высшего специализированного суда не предусмотрено. Следовательно, в этой части будут действовать положения Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» (статья 135), в соответствии с которыми базовый размер должностного оклада судьи высшего специализированного суда, как и оклад представителя апелляционной инстанции, исчисляется 50 размерами прожиточного минимума для трудоспособных лиц, установленного на 1 января календарного года. Правда, на заявленный базовый уровень судейского вознаграждения «антикоррупционные» судьи смогут рассчитывать только в 2020 году, ведь, как известно, в заключительных и переходных положениях профильного закона установлено поэтапное повышение уровня базовых окладов судей — представителей инстанций разных уровней, за исключением ВС.

Вторая претензия к первоначальному тексту проекта № 7440 касалась слишком высоких требований, которые выдвигались к кандидатам на должность судьи ВАС. Так, помимо возрастных и профессиональных требований предлагалось ввести дополнительный критерий отбора: наличие значительного опыта осуществления в международных межправительственных организациях или международных судебных учреждениях за рубежом профессиональной деятельности в сфере права по вопросам противодействия и борьбы с коррупцией и наличие знаний и практических навыков применения современных международных антикоррупционных стандартов и лучших мировых практик в сфере противодействия и борьбы с коррупцией, практики Европейского суда по правам человека. По убеждению многих экспертов, в Украине едва ли найдется два-три десятка юристов, соответствующих заявленным в президентской законодательной инициативе критериям. Такие аргументы оказались убедительными, поскольку в итоговой законодательной версии деятельности ВАС профессиональные мерки к «антикоррупционным» судьям уже не такие жесткие: соискатель должен обладать, цитируем, «знаниями и практическими навыками, необходимыми для осуществления судопроизводства по делам, связанным с коррупцией». Помимо указанного критерия, а также общих требований к судейской должности, установленных в профильном судейском законе, к «антикоррупционным» судьям выдвигаются требования относительно наличия минимального профессионального стажа: судейского — пять лет, научного — семь лет, адвокатского — семь лет или совокупного стажа также семь лет. Для сравнения: для судей IP-суда планка профессионального опыта ниже — трехлетний судейский стаж или пятилетний научный, адвокатский или совокупный.

И, наконец, третье замечание к президентской версии создания ВАС касалось вопроса компетенции нового высшего специализированного суда. Отметим, что изначально была предложена следующая концепция подсудности ВАС. Суд должен рассматривать уголовные производства относительно «профильных» преступлений, определенных коррупционными Уголовным кодексом (УК) Украины, а также другие связанные и объединенные с ними в одно уголовное производство правонарушения. При этом для компетенции ВАС предусматривался определенный финансовый фильтр: суду будут подсудны коррупционные и связанные с коррупцией преступления, если размер предмета преступления (предметов преступлений) или причиненного им (ими) вреда в 500 и более раз превышает размер прожиточного минимума для трудоспособных лиц, установленный законом на момент совершения преступления (преступлений). В опубликованном Законе подсудность ВАС фактически полностью замыкается на подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ), установленной в пунктах 1–3 части 5 статьи 216 Уголовного процессуального кодекса (УПК) Украины. В новелле УПК Украины — статье 33¹ прописывается, что ВАС подсудны уголовные производства относительно коррупционных преступлений, предусмотренных в примечании статьи 45 УК Украины, статьях 206², 209, 211, 366¹ УК Украины, если имеется хотя бы одно из условий, предусмотренных указанными пунктами части 5 статьи 216 УПК Украины. То есть помимо упомянутого финансового фильтра вводится в том числе и субъектный: фигурантом «коррупционного» правонарушения являются первые лица государства, топ-чиновники, судьи и прокуроры.

Переходные приложения

Читать с конца — это негласное правило, которому следуют все те, кто знакомится с законодательными новинками, ведь очень часто именно в заключительных и переходных положениях нового закона встречается много нормотворческих сюрпризов. Закон о ВАС — не исключение. Так, наряду с сопутствующей коррекцией норм УПК Украины и механизмом введения в эксплуатацию нового Закона в нем содержится ряд никак не связанных с созданием ВАС положений. Скажем, изменениями к Кодексу административного судопроизводства Украины предусмотрено изменение названия «Киевский апелляционный административный суд» на «Апелляционный административный суд в апелляционном округе, включающем город Киев». Напомним, что согласно Указу Президента Украины от 27 декабря 2017 года «О ликвидации апелляционных административных судов и создании апелляционных административных судов в апелляционных округах» Киевский апелляционный административный суд должен быть ликвидирован и создан Шестой апелляционный административный суд в апелляционном округе, включающем Киевскую, Черкасскую, Черниговскую области и город Киев, с местонахождением в городе Киеве. Нынешние изменения в Кодексе административного судопроизводства Украины, очевидно, были внесены в свете грядущей избирательной кампании.

Но больше всего негативных отзывов в своем активе собрало «переходное» положение, которым предусмотрено, что со дня начала работы ВАС суды апелляционной инстанции (кроме Апелляционной палаты Высшего антикоррупционного суда) продолжают принимать к рассмотрению апелляционные жалобы на судебные решения, принятые судами первой инстанции и не вступившие в законную силу по уголовным производствам в отношении преступлений, отнесенных к подсудности Высшего антикоррупционного суда, рассмотрение которых начато в судах первой инстанции до дня начала работы новой высшей специализированной инстанции.

Следует отметить, что именно в случае с ВАС законодатели впервые апробировали новую конституционную процедуру создания суда, которая была предусмотрена еще в 2016 году, но стала активной опцией только в нынешнем. 21 июня с.г. парламент принял в целом проект закона № 8497 «О создании Высшего антикоррупционного суда», инициированный главой государства после согласования с Высшим советом правосудия (ВСП).

Достаточно ли двух принятых законов для запуска процедуры создания ВАС? Очевидно, что нет, ведь сопутствующие изменения в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» так и не были внесены. Как мы уже отмечали в самом начале этого материала, глава государства, инициируя в конце прошлого года законопроект № 7440, параллельно предложил вариант коррекции для профильного судейского закона — проект № 7441, но когда принимался в первом чтении законопроект № 7440, за сопутствующие законодательные изменения народные депутаты так и не проголосовали. После этого законодательная инициатива, направленная на внесение изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей», была доработана, и только 21 июня с.г. Верховная Рада Украины приняла ее в первом чтении.

Проектом № 7441 наряду с адаптацией положений профильного закона с нормами закона о ВАС предлагается целый ряд новаций. Например, нормируется деятельность Службы судебной охраны, ее статус, полномочия, порядок прохождения службы, вопросы социальной защиты сотрудников. Кроме того, расширяется сфера компетенции Верховного Суда. Наивысшему суду в системе судоустройства Украины предложено вернуть прежнюю функцию: предоставлять методическую помощь апелляционным и местным судам по вопросам правоприменения. Расширяется и перечень фактов, которые могут признаваться существенным дисциплинарным проступком или грубым пренебрежением обязанностями судьи, что несовместимо со статусом судьи или свидетельствует о его несоответствии занимаемой должности. Напомним: указанный дисциплинарный проступок является конституционным основанием для увольнения судьи с должности и, согласно части 9 статьи 109 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», может проявляться в различных ипостасях — семи случаях, которые проектом № 7441 предложено дополнить новой опцией. Так, существенным дисциплинарным проступком или грубым пренебрежением обязанностями судьи, которые несовместимы со статусом судьи или свидетельствуют о его несоответствии занимаемой должности, может быть признано неисполнение председателем или заместителем председателя суда решений Высшего совета правосудия. О каких именно резолюциях ВСП идет речь, не конкретизируется, но можно предположить, что такое новое основание для привлечения к дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения с должности) судьи может быть использовано в случае, когда, например, руководство суда не издает приказ об увольнении судьи с должности на основании соответствующего решения Высшего совета правосудия.

Вероятно, в свете грядущего процесса укрупнения судебных инстанций, курс которого был определен в президентских указах в конце прошлого года, законодатели решили изменить и порядок проведения квалификационного оценивания. Так, проектом № 7441 предусмотрена новая редакция части 3 статьи 84 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей»: судья (кандидат на должность судьи) может обратиться в ВККС с соответствующим заявлением о проведении его квалификационного оценивания не ранее чем через один год со дня принятия решения Комиссией по результатам последнего квалифоценивания, кроме случаев (!), когда он подает заявление о проведении оценивания на занятие вакантной должности судьи в суде низшей инстанции или иной специализации.

Поскольку на момент подготовки данной статьи законопроект № 7441 прошел только процедуру первого чтения, вполне возможно, что при подготовке ко второму в президентской версии коррекции профильного законодательства появится еще много нормотворческих сюрпризов, о которых мы обязательно расскажем в наших следующих публикациях.