Как известно, 7 марта 2002 года Верховный Совет Украины принял новый Закон «О международных договорах Украины», призванный усовершенствовать положения ныне действующего Закона, принятого еще в 1993 году. На страницах «Юридической практики» нам уже приходилось высказываться о недостатках проекта нового закона («ЮП» №4 (214), 23 января 2002 года). Отрадно отметить, что некоторые из высказанных замечаний были учтены разработчиками законопроекта. И хотя по сравнению с первоначальным проектом текст принятого Закона был значительно улучшен, по-прежнему остаются некоторые существенные моменты, требующие дальнейшей проработки.

В ряду таких наиболее проблемных аспектов повышенного внимания, ввиду особой значимости для правовой системы нашей страны, заслуживает статья 9 Закона («Действие международных договоров на территории Украины»).

На сегодняшний день существуют два варианта формулировки этой статьи. Один содержится в тексте самого Закона, а другой предложен Президентом, вернувшим Закон на доработку в Верховный Совет, в том числе для приведения упомянутой статьи в соответствие с Конституцией Украины (статья 9) и положениями Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров.

Попробуем проанализировать оба варианта статьи 19 главным образом с точки зрения их соответствия принципу pacta sunt servanda.

Итак, в Законе данная статья сформулирована следующим образом: «1. Международные договоры Украины применяются в порядке, установленном для актов законодательства Украины. 2. В случае обнаружения в процессе исполнения международного договора Украины коллизии между его нормой и актом законодательства Украины до устранения такой коллизии применяется норма международного договора Украины».

В адрес данной формулировки можно высказать по меньшей мере два замечания.

Во-первых, не вполне ясно содержание термина «коллизия», используемого в данном контексте. Является ли он синонимом слова «противоречие» или имеет другое, более широкое значение? Этот термин довольно специфичен и чаще используется в сфере международного частного права и в юридической литературе, нежели в законодательстве.

Во-вторых, как нам представляется, законодатель несколько погорячился, сделав столь отчаянно-радикальный шаг в сторону абсолютного признания примата международного права над нормами национального законодательства. Представим себе следующую ситуацию: какое-нибудь украинское министерство заключает межведомственный договор, противоречащий положениям какого-либо закона Украины или даже ее Конституции. Если буквально следовать статье 19 в варианте Верховного Совета, выходит, что такой договор будет иметь приоритет по отношению к любому закону Украины и, вероятно, даже по отношению к самой Конституции, которую тоже можно рассматривать как «акт законодательства», а межведомственный договор отнести к числу «международных договоров Украины».

Словом, вариант статьи 19, закрепленный в тексте Закона Верховного Совета, является весьма опасной «миной замедленного действия», способной в будущем основательно потрясти фундамент нашей правовой системы и вызвать массу «коллизий» практического плана.

Обратим теперь внимание на формулировку статьи 19, содержащуюся в предложениях Президента.

Президент предлагает изложить эту статью в следующей редакции: «1. Действующие международные договоры Украины, согласие на обязательность которых дано Верховным Советом Украины, являются частью национального законодательства и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства. 2. Если международным договором, который вступил в силу в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены в соответствующем акте законодательства, то применяются правила международного договора».

Данная формулировка, в свою очередь, тоже вызывает ряд замечаний.

Во-первых, не вполне удачна квалификация международного договора как «части национального законодательства», несмотря на то, что это определение закреплено в Конституции Украины (статья 9).

Как отмечает по этому поводу видный российский юрист-международник Игорь Лукашук, «встречающаяся в конституциях формулировка «международный договор — часть законодательства» представляется не лучшей, поскольку договор может быть частью права страны, может обладать силой закона, но не может быть отнесен к законодательству». Кстати, в первоначальном проекте Конституции России содержалась подобная формулировка, однако в ходе Конституционного совещания было указано на ее некорректность, и она подверглась изменениям.

Во-вторых, часть 2 варианта статьи 19, предложенного Президентом, страдает тем же недостатком, что и соответствующая формулировка в варианте Верховного Совета. Иными словами, президентский вариант анализируемой статьи тоже не подразумевает различия между отдельными видами международных договоров Украины (межгосударственными, межправительственными и межведомственными), в результате чего данную статью можно толковать двояким образом. Либо она устанавливает приоритет по отношению к национальному законодательству только для тех договоров, согласие на обязательность которых дал Верховный Совет, и тем самым остается неясным статус всех других договоров (как правило, межправительственных и межведомственных), либо же данная статья предполагает приоритет всех видов договоров, включая межправительственные и межведомственные, по отношению ко всем законам Украины. В первом случае межправительственные и межведомственные договоры остаются вне сферы действия принципа pacta sunt servanda, закрепленного в Венской конвенции 1969 года и в самом Законе «О международных договорах Украины», а в последнем, как уже указывалось, с помощью простого межведомственного соглашения можно будет изменить действие любого украинского закона.

Как видим, оба варианта статьи 19 неудовлетворительны в силу игнорирования того очевидного факта, что только межгосударственный договор может иметь приоритет перед национальным законом, а межправительственный и межведомственный договоры — только перед соответствующими нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Украины и заключившего договор министерства.

В предыдущей статье, посвященной анализу законопроекта «О международных договорах Украины», мы уже предлагали более точную и юридически корректную формулировку статьи 19, однако это предложение так и не было учтено.

В заключение подчеркнем, что мы рассмотрели лишь один проблемный вопрос, связанный с Законом «О международных договорах Украины». На самом же деле подобных вопросов остается пока достаточно много.