БІЛАК Мирослава — суддя Верховного Суду, д.ю.н., м. Київ

Питання застосування доктрини прямої дії норм Конституції України в поєднанні з питанням забезпечення гарантій щодо безпосереднього звернення до суду на підставі положень Конституції України (частина 3 статті 8 Конституції України) в практиці адміністративного судочинства пов’язане із застосуванням приписів статті 7 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України, хоча подібні приписи містяться і в інших процесуальних кодексах.

Позиція адміністративного судочинства

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 26 листопада 2021 року провів черговий семінар із серії міжнародних семінарів‑практикумів для обговорення вказаної проблеми. Під час цього семінару учасники розглядали питання змісту та застосування доктрини прямої дії Основного Закону у випадках, якщо суд дійде висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України (стаття 7 КАС України).

Основна складність застосування адміністративними судами статті 7 КАС України виникає у зв’язку із доктриною прямої дії норм Конституції України у випадку, коли закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, з огляду на декларативний характер цих норм. Така складність полягає у визначенні конституційних приписів, які можуть бути матеріальною основою для судового рішення в конкретному спорі.

Загальновідомо, що деталізація приписів Конституції України відбувається в чинному законодавстві, яке парламент ухвалює відповідно до Основного Закону України. Однак на практиці не завжди можна знайти відповідну регламентацію, що спричиняє виникнення низки проблемних питань під час пошуку відповідного правового регулювання в межах вирішення конкретного спору в різних випадках.

Зокрема, йдеться про випадки, коли:

— постають питання невідповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, норми якої не містять приписів, що регулюють конкретне питання (наприклад, Закон України «Про державну службу»);

— норми вже застаріли і потребують скасування;

— суд вважає, що процедуру ухвалення нормативного акта порушено або її не дотримано;

— суд вимушений застосувати приписи закону, визнані Конституційним Судом України неконституційними тощо.

Роз’яснення «конституційних» суддів

Розглядаючи можливість застосування доктрини прямої дії Конституції України, зокрема до вказаних випадків у межах конкретного спору, варто звернути увагу на запропонований суддею Конституційного Суду України Василем Лемаком підхід до розуміння цієї доктрини. На його думку, конституційні норми є нормами прямої дії, якщо в Основному Законі не передбачено іншого, оскільки норми Конституції України відсилають до законів.

Приписами статей 8, 55 і 151¹ Конституції України, які гарантують судовий захист у взаємозв’язку зі статтею 125, якою, крім іншого, виокремлено діяльність адміністративних судів у сфері публічно‑правових відносин, закріплено особливу роль судової влади в захисті прав і свобод особи, зокрема конституційного й адміністративного судів.

Щодо цього суддя Конституційного Суду України Віктор Городовенко висловив застереження, що в разі можливого конфлікту тлумачень у сферах адміністративного та конституційного судочинства адміністративні суди мають дотримуватися «конституційної стриманості» в інтерпретації конституційних приписів на користь органу конституційної юрисдикції. Однак приписами статті 125 Конституції України на адміністративне судочинство покладено обов’язок у випадках, коли Конституційний Суд України не здійснив тлумачення відповідних приписів Конституції України, з метою захисту прав і свобод особи конкретизувати конституційні приписи в процесі вирішення конкретного спору.

Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгодженість усієї юридичної системи в умовах існування суперечливих норм, що дає можливість досягти дієвості верховенства права (правовладдя), тобто його ефективності (рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 18 червня 2020 року № 5‑р (II)/2020).

Людина, її права і свободи є частиною конституційних цінностей, які визначають зміст і діяльність судочинства. Тому застосування конституційних приписів є обов’язковою умовою для адміністративних судів, які вирішують спори між людиною і суб’єктом владних повноважень та в процесі правозастосування здійснюють конкретизацію за допомогою тлумачення приписів як Конституції, так і законів України.

Водночас єдиних методів і підходів до інтерпретації конституційних норм чи норм чинного законодавства не існує, оскільки дуже багато залежить від особливостей окремого адміністративного спору. Визначальним для судді в процесі здійснення перевірки норми закону чи іншого правового акта, що підлягає застосуванню в конкретному адміністративному спорі, є принцип верховенства права (стаття 129 Конституції України).

Позиція «верховних» суддів

Так, суддя Верховного Суду В’ячеслав Хохуляк навів рішення, в якому Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду сформулював правовий висновок у справі про визнання нечинним нормативного акта, прийнятого з порушенням порядку оприлюднення, на підставі якого контролювальний орган виніс податкове повідомлення‑рішення. Згідно з цим нормативним актом у разі прийняття місцевою радою рішення про встановлення місцевого податку необхідність оприлюднення такого рішення є передумовою застосування відповідного податку до громадян. Тому зазначений суд указав, що положення Податкового кодексу України необхідно застосовувати з урахуванням норм Конституції України, які є нормами прямої дії, а звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується державою.

Конституція України не може бути «річчю в собі», а повинна забезпечувати насамперед ефективний захист прав людини у відносинах із владою. Як справедливо зауважив суддя Верховного Суду Альберт Єзеров, тільки в процесуальний спосіб можливе забезпечення ефективної дії Конституції,
а також її верховенство в системі джерел права. Казуальний розгляд судами справ, коли різні фактичні життєві обставини оцінюють через призму конституційних цінностей, утверджує Конституцію та закріплений у ній народом конституційний лад.

Адміністративне судочинство, що є імплементацією конституційних принципів і цінностей, а також принципів верховенства права (правовладдя), які у сфері публічно‑правових відносин допомагають визначати межі управлінських дій щодо конституційних принципів (зокрема, принципу законності), які не дозволяють зловживати владою, підкреслює ефективність суддівської перевірки. Це означає, що суди, незалежно від того, конкретизовані приписи Конституції України в галузевому законодавстві чи ні, захищають права і свободи людини та громадянина. Тобто суддя, конкретизуючи право, застосовує «підхід, який би був найбільш сприятливим до особи» (постанова Великої Палати
Верховного Суду від 3 листопада 2021 року у справі № 360/3611/20).

У такий спосіб приписами частини 4 статті 7 КАС України визначено певний алгоритм дій суду в разі, коли він доходить висновку, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України. Справедливо зауважив президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд‑Пфальц (Німеччина) Ларс Брокер, що в частині 4 статті 7 КАС України безпосередньо втілено вимоги конституційного права, застосовуючи цю норму, адміністративні суди виконують конституційну вимогу.

Зокрема, по‑перше, суд не застосовує такого закону України чи іншого правового акта, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; по‑друге, в такому випадку суд після ухвалення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону (його частини) чи іншого правового акта.

Згідно зі статтею 8 Конституції України закони України та інші нормативні акти повинні відповідати Конституції України. Тобто вона сама містить презумпцію конституційності. Це означає, що приписи закону України чи іншого правового акта:

1) діють доти, доки вони не визнані неконституційними;

2) тлумачаться адміністративними судами відповідно до приписів Конституції України (на це вказує і стаття 7 КАС України) у всіх випадках, коли немає офіційного тлумачення Конституційного Суду України.

Конституція України — єдина основа для прийняття судових рішень?

Чи може бути Конституція України єдиною основою для прийняття суддею рішення в конкретному спорі? Так, може, але, як зазначив Рімвідас Норкус — суддя Загального суду Європейського Союзу (Люксембург), професор Університету Миколаса Ромеріса (Вільнюс), — за двох умов: норма має бути достатньо чіткою; не існує відповідного регулювання в законі. Конституційна гарантія прямого звернення особи до суду на підставі Основного Закону щодо захисту своїх прав і свобод «зобов’язує» суди шукати справедливе рішення, зокрема з огляду на конституційні принципи та загальні засади права (частина 6 статті 7 КАС України).

Це означає, що з метою застосування доктрини прямої дії Конституції України в конкретному спорі суди України підходять до розуміння сутності Основного Закону з урахуванням його цілісної, логічної та взаємопов’язаної структури змісту.

Суддя є незалежним і керується верховенством права (стаття 129 Конституції України). Це означає, що він діє на підставі різних методик, підходів до розуміння верховенства права (правовладдя), зокрема тих, які існують у міжнародному праві, що й допомагає визначити рівень справедливості приписів права.

Тому суддя, застосовуючи Конституцію і закони України, підходить до вирішення правового питання в конкретному спорі «творчо». Суду необхідно дивитися «очима законодавця» на зміст, який було вкладено в приписи, що підлягають застосуванню в конкретному спорі. Допоміжними в цьому випадку є юридичні позиції Конституційного Суду України, де розкрито зміст принципів верховенства права (правовладдя), які адміністративні суди імплементують у практику.

Не забувати про принципи

Зокрема, коли співіснують суперечливі норми однакового ієрархічного рівня, суд може вирішити проблему за допомогою таких принципів верховенства права (правовладдя): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori), «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali), «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori specialis). Також суд враховує часові проміжки між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності з урахуванням певних критеріїв, а саме мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються; кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності; інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом (рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5‑р/2018). Слід пам’ятати і про можливість застосування в деяких випадках аналогії закону чи аналогії права (частина 6 статті 7 КАС України).

У зв’язку з цим заслуговують на увагу висловлені під час згаданого міжнародного семінару‑практикуму рекомендації Ларса Брокера щодо правил, яких необхідно дотримуватися, враховуючи вимоги Конституції, під час тлумачення законів. Ідеться про «підсилювальне» тлумачення норм простого законодавства; «тлумачення відповідно до конституції» (в разі декількох можливих тлумачень норми перевагу треба віддавати тому, яке є найближчим до Конституції та відповідає її вимогам); неконституційність, а отже, незастосування норми, що має бути винятком, який треба обов’язково обґрунтувати.

В обґрунтуванні висновку стосовно того, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України, важливу роль відіграють європейські стандарти захисту прав людини, що містяться в рішеннях Європейського суду з прав людини та допомагають адміністративним судам обирати підходи до тлумачення норм, а також критерії, якими визначають обґрунтованість втручання органів публічної влади у сферу приватного життя особи. Зокрема, йдеться про так званий трискладовий тест: легітимна мета, відповідність закону, необхідність у демократичному суспільстві (пункт 2 статті 8 Конвенції про захист прав і основоположних свобод), негативна відповідь на запитання якого свідчить про порушення прав людини. На цьому ґрунтується необхідність перевірки судами законів та інших правових актів, які повинні визначати межі втручання, з точки зору якості приписів права, зокрема їх юридичної визначеності, чіткості, передбачуваності тощо.

Така перевірка є істотною для дієвості принципу верховенства права (правовладдя), який слугує захисту прав людини і має застосовуватися адміністративним судом у процесі вирішення конкретного спору. Це, своєю чергою, убезпечує суди від втручання у сферу діяльності законодавчої влади, а також засвідчує повагу до законодавця, що у своїй діяльності зв’язаний правами і свободами людини й громадянина, які він не може переступити без ризику втратити свою легітимність.

Суди на сторожі якості закону

Саме тому суди перевіряють закони, інші правові акти з погляду якості приписів права, враховуючи обставини, що склалися на момент вирішення конкретного спору, і необхідності ефективного захисту прав особи, яка звернулася до суду. Це також означає, що суди, застосовуючи конкретну норму закону України чи іншого правового акта у справі, аналізують їх на предмет відповідності Конституції України, особливо тоді, коли норма застаріла, незрозуміла або містить колізії, прогалини тощо.

Суддя застосовує не лише нормативний зміст закону чи іншого правового акта, який підлягає застосуванню в конкретному спорі, а і сутність приписів права, що не обмежується тільки рамками написаного. Там, де закон України не може виконати своєї функції, суддя, підкоряючись принципам верховенства права (правовладдя), вдається до продуктивної критики як до засобу встановлення і заповнення певної прогалини чи правового стандарту (іншими словами, судового активізму), здійснює тлумачення максимально на користь Конституції України.

Застосування судами положення закону України чи іншого правового акта без його належної правової оцінки на відповідність Конституції України, як зазначив голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович, може означати порушення процесуально визначених вимог КАС України та імперативних приписів Конституції України.

Дискусійні питання

У зв’язку з цим постає питання: як діяти судді в процесі вирішення конкретного спору із застосуванням припису закону України чи іншого нормативного акта у випадках, коли парламент ухвалює закон, який Конституційний Суд України уже визнавав неконституційним? Особливо це питання актуальне, коли такі приписи права було прийнято пізніше, скажімо, через 3–5 і більше років.

Згідно з презумпцією конституційності адміністративні суди діють за алгоритмом, визначеним у статті 7 КАС України. Очевидно, що, для того щоб ухвалити відповідне рішення, суд, застосовуючи принципи верховенства права, переконливо обґрунтовує з посиланням на важливі конституційні цінності, принципи, норми, чому він відмовляється від застосування таких приписів права в конкретному спорі. Обґрунтування адміністративним судом висновку стосовно того, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України, має важливе значення для суду, щоб цей інструмент не породжував свавільних дій.

З цим пов’язані дискусії, які тривають серед конституціоналістів, щодо визнання за адміністративними судами своєрідної функції здійснення конституційного контролю, хоча останнє слово про доцільність звернення до Конституційного Суду України стосовно неконституційності закону, іншого правового акта залишається за Пленумом Верховного Суду, який розглядає такі звернення судів.

Також виникає питання щодо права чи обов’язку адміністративного суду звернутися до Верховного Суду з проханням про подальше звернення до Конституційного Суду України стосовно неконституційності закону України чи іншого правового акта. З огляду на виключність повноважень Конституційного Суду України, відповідно до статті 151¹ Конституції України, це, безсумнівно, обов’язок адміністративних судів. Такий обов’язок на адміністративні суди покладено і приписами частини 4 статті 7 КАС України.

Отже, приписи частини 3 статті 8 Конституції України свідчать про те, що Основний Закон нерозривно пов’язує реалізацію доктрини прямої дії Конституції України з ефективним функціонуванням судової влади. Доктрина прямої дії Конституції в адміністративному судочинстві покликана заспокоювати суспільство, підтримувати довіру до влади та віру в справедливість прий­нятих рішень, тобто впевненість у тому, що права і свободи людини, захищені в одному конкретному спорі, так само справедливо будуть захищені і в інших.

У разі ж установлення судом, що закон України чи інший правовий акт суперечить Конституції України, прий­няття ним рішення щодо неконституційності норми закону України чи іншого правового акта, тобто фактична відмова від їх застосування має бути крайнім заходом. У такому випадку потрібно переконливо обґрунтовувати рішення суду. Суддя використовує всі методи й підходи для максимально наближеного до Конституції України тлумачення з метою перевірки на відповідність їй закону України чи іншого правового акта до моменту, коли отримає зворотне.