Вопрос о сроках действия нормативных актов и правоотношений, возникающих на их основании, неразрывно связан с надлежащим осуществлением субъективных гражданских прав и их защитой. Субъективное гражданское право — это право лица, предоставленное или санкционированное законом. Поэтому для определения сроков существования субъективного права важным является определение механизма действия во времени актов законодательства как оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Если действие закона ограничено временными рамками, то таким же образом действует во времени и субъективное гражданское право, им установленное. Четкое представление о сроке действия правовой нормы дает возможность правоприменительным органам и участникам гражданского оборота правильно применять акты законодательства с целью реализации и охраны имущественных и неимущественных прав.

Показателен в данном отношении анализ действия во времени актов законодательства Украины, признанных неконституционными, поскольку решения о несоответствии Конституции Украины правовых актов орган конституционной юрисдикции принимает довольно регулярно. При этом важно верно сопоставить юридические понятия «неконституционный», «недействительный» и «недействующий». Попробуем это сделать, рассмот­рев практические последствия принятия Конституционным Судом Украины (КСУ) решения № 20-рп/2004 от 1 декабря 2004 года (Решение Конституционного Суда Украины по делу по конституционному представлению 54 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционнос­ти) положений статей 44, 47, 78, 80 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 год» и конституционному представлению Верховного Суда Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) положений частей второй, третьей, четвертой статьи 78 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 год» (дело о приостановлении действия или ограничении льгот, компенсаций и гарантий), г. Киев, дело № 1-27/2004, от 1 декабря 2004 года № 20-рп/2004). Напомню, что, согласно данному решению, были признаны неконституционными отдельные положения Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 год» в части ограничения льгот для некоторых категорий населения.

Граждане имели право ожидать, что сразу за опубликованием такого решения высшим законодательным, исполнительным или правоприменительным органом будет разъяснен порядок применения закона в редакции, претерпевшей изменения в связи с решением Конституционного Суда. Тем более, что КСУ в последние годы выносит аналогичные решения довольно час­то. Ведь речь идет о порядке исполнения основного финансового закона государства! Тем самым была бы снята проб­лема неоднозначности правоприменения аналогичного законодательства в разных случаях. Однако в очередной раз она остается открытой. А это, в свою очередь, приводит к многочисленным вопросам льготников: каким образом неконституционность закона, провозглашенная в декабре 2004 года, влияет на его применение до этого момента? Следует ли пересчитать, например, размер оплаты за полученные коммунальные услуги, то есть фактически применить к имущественным отношениям на протяжении всего 2004 года редакцию Закона о бюджете, изменившуюся после указанного решения КСУ?

Попробуем разобраться в этом посредством исследования действенности положений Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 год», признанных не отвечающими Основному Закону. Закон Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 год», как видно из его содержания и названия, вступил в силу 1 января 2004 года и действовал до 31 декабря 2004 года. Статьи 44, 47, 78, 80 этого документа решением КСУ № 20‑рп/2004 от 1 декабря 2004 года признаны неконституционными. Возникает довольно простой вопрос: были ли действующими указанные статьи Закона с 1 января 2004 года по 30 ноября 2004 года и применяются ли они для регулирования имущественных отношений, происходивших в этот период? Другими словами, распространяется ли неконституционность комментируемого Закона на период до 1 декабря 2004 года или он стал таковым после решения КСУ?

Понятно, что после признания акта неконституционным он не может воздействовать на общественные отношения. Посему на поставленные выше вопросы можно ответить, проанализировав, с какого момента: от даты принятия или признания его неконституционным, — акт не является инструментом правового регулирования.

В статье 152 Конституции Украины указано, что законы, другие правовые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, теряют силу со дня принятия Конституционным Судом Украины решения об их неконституционности (в данном случае с 1 декабря 2004 года). Статья 152 Конституции Украины является нормой прямого применения, определяющей порядок действия во времени актов законодательства в случае признания их неконституционными. Таким образом, до принятия КСУ решения о неконституционности акта он, как указано в Основном Законе, является действующим и регулирует определенные общественные отношения, имевшие место в период его действия. И лишь после признания правового акта или отдельных его положений неконституционными они теряют силу (см. Косинський В. Законодавчий процес та процедура, її основні стадії і етапи // Право України. — 1999, № 6. — с. 31). Анализ указанных конституционных положений приводит к выводу, что решение КСУ от 1 декабря 2004 года не влечет применения новой редакции Закона к правоотношениям, происходившим до его принятия, соответственно, статьи 44, 47, 78, 80 Закона о Госбюджете на 2004 год до конца ноября были действующими и должны были применяться. Более того, с учетом общего гражданско-правового положения, согласно которому материальные отношения опосредуются правовыми нормами, действовавшими в момент их осуществления, регулирование порядка предоставления льгот должно производиться на основе законодательства, бывшего легитимным в соответствующий момент времени.

Как видим, в Конституции Украины не идет речь о недействительности законов, других правовых актов или отдельных положений, в случае признания их неконституционными, там указано, что они теряют силу. Учитывая данное обстоятельство, приобретает актуальность вопрос, являются ли тождественными ?дефиниции? «признание акта органа влас­ти недействительным» и «признание его утратившим силу»? По моему мнению, оба понятия охватываются содержанием заложенного законодателем в статье 16 Гражданского кодекса (ГК) Украины термина «признание незаконным». Он более широк и охватывает все другие последствия, возникающие для акта государственного органа после признания его незаконным. Поэтому рассмот­рим действие во времени правовых актов, признанных в дальнейшем незаконными, и соответствующих гражданских отно­шений, возникших на основании таких актов.

Если правовой акт органа государства или местного самоуправления признан в судебном порядке недействительным, он отменяется с момента издания, то есть считается не повлекшим каких-либо юридических последствий. То же можно сказать и о гражданских правах и обязанностях, возникших из акта законодательства: их следует считать не основывавшимися на законодательстве с момента возникновения. Соответственно, и несуществовавшее право в случае его нарушения не может защищаться, а выполнение, осуществленное по данному обязательству, подлежит возврату. Практически в этом случае наступает результат, тождественный последствиям недействительности сделки, установленным статьей 216 ГК Украины.

Другим следствием незаконности акта органа государства или местного самоуправления, должностного лица может быть признание его недействующим. Иными словами, норма перестает действовать и в связи с этим становится незаконной. Именно к такому результату, согласно положениям Основного Закона Украины, приводит признание правового акта неконституционным.

Давайте рассмотрим эту ситуацию повнимательнее. По правилу, срок действия акта может быть определенным (установленным в самом документе) или неопределенным. В последнем случае акт считается действующим до принятия компетентного решения о его отмене. Преимущественно подобные решения принимает орган, издавший акт. Но это не обязательно. Признать решение органа государства утратившим силу (не подлежащим применению) может также юрисдикционный орган. Такое решение суда проявляется в том, что, начиная с указанного в нем момента, предписания определенного акта перестают быть законными. Логично, что с этого времени перестают существовать определенные данным актом субъективные права и обязанности участников правоотношения. Тем не менее, в отличие от последствий признания правового акта недействительным, обусловленные этим документом материальные права и обязанности нельзя считать не существовавшими вообще. Они некоторое время действовали, участники правоотношений приобрели субъективные права и обязанности, нарушение материального права повлекло способность управомоченного лица обратиться к суду за применением к должнику средств принуждения. Как видим, признание акта недействующим является специфической формой реализации установленного пунктом 10 статьи 16 ГК Украины способа защиты субъективного гражданского права. Практически в данном случае способ защиты состоит в принудительном ограничении времени существования субъективного права и коррес­пондирующей ему обязанности. После прекращения срока действия материального права кредитор теряет возможность требовать исполнения обязательства от должника, а последний освобождается от обязанности его исполнения.

Итак, в результате признания акта незаконным он может быть отменен с определенной даты, с которой он утратил силу. Конечно, основанием отмены акта, во время судебного разбирательства, как в связи с недействительностью акта государства, так и в связи с утратой силы, будет его незаконность. Но при отмене решения как недействительного оно прекратит свое действие с момента его принятия (Цивільний кодекс України. Коментар. За ред. Харитонова Є. – Харків, Одісей, 2003. – с.26.), а после отмены акта в результате признания его недействующим следует считать это решение органа влас­ти не подлежащим применению с определенного момента.

Это теоретическая сторона вопроса. На практике он иногда решается по-иному и не всегда единообразно. В пос­леднее время правоприменительные органы, руководствуясь комментируемым документом КСУ, принимают решения, согласно которым признание правового акта неконституционным дает возможность отменять гражданско-правовые отношения, сложившиеся в период его действия (решения Октябрьского районного суда в г. Полтаве от 25 ноября 2004 года и от 1 июля 2004 года), и урегулировать их сообразно новому законодательству, придав этому законодательству обратное действие во времени. В частности, производится перерасчет оплаты потребленных в предыдущие периоды коммунальных услуг.

Фактически суд, рассматривая спор, принимает решение о применении к отношениям, которые происходили в январе — ноябре 2004 года, законодательства, вступившего в силу с 1 декабря 2004 года. Иными словами, к данным отношениям применяются последствия признания законодательного акта недействительным, что полностью противоречит правилам действующих правовых норм.

Положения законодательства Украины о бюджете, регулирующие порядок предоставления коммунальных услуг, являются гражданско-правовыми нормами, поскольку касаются товарно-денежных отношений, сложившихся между энергоснабжающей организацией и потребителем в соответствии с заключенным между ними гражданско-правовым договором. Согласно части 3 статьи 5 ГК Украины, если гражданские отношения возникли раньше и регулировались актом гражданского законодательства, утратившим силу, новый правовой акт применяется к правам и обязанностям, возникшим с момента начала его действия. Нормы статей 44, 47, 78, 80 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2004 год» утратили силу 1 декабря 2004 года. И именно этими нормами должны регулироваться отношения по льготному предоставлению коммунальных услуг до указанной даты.

Как видим, применение для регулирования гражданско-правовых отношений, происходивших в январе—ноябре 2004 года, Закона в редакции от 1 декабря 2004 года противоречит как Конституции Украины, так и Гражданскому кодексу.

В целом, подобное понимание сути вопроса находит отражение в правоприменительной практике. Тем не менее в Полтавской области имеют место случаи взыс­кания районными судами морального и материального вреда с предприятий, оказывающих коммунальные услуги, по искам льготников в связи с непредоставлением последним в январе—ноябре 2004 года льгот по коммунальным платежам (решение Октябрьского районного суда г. Полтавы от 7 июня 2004 года). Следует отметить, что указанная практика частично (в части взыскания морального вреда) не одобрена областным апелляционным судом. Таким образом, субъектов гражданских правоотношений привлекают к ответственности за применение в отношениях с истцом действующего Закона, ибо, как мы уже выяснили, на протяжении указанного времени признанные потом неконституционными нормы статей 44, 47, 78, 80 Закона «О государственном бюджете Украины на 2004 год» были действующими. Однако, требуя от ответчика не применять действующий закон, поскольку де он ухудшает конституционные права лица, судебный орган фактически возлагает на субъекта правоотношений при осуществлении своей деятельности обязанность оценивать действующее законодательство на предмет его конституционности. И в случае, если правовой акт не отвечает Конституции Украины (хотя и не признан неконституционным), применение его квалифицируется как правонарушение с наступлением соответствующих отрицательных материальных последствий.

Подобную практику нельзя признать правильной, поскольку, в соответствии с законодательством Украины, единственным органом, который может признавать правовые акты не отвечающими Основному Закону, является Конституционный Суд Украины (Цвік М. Про систему юридичних актів // Вісник Академії правових наук України. — 2002. № 4 (31). — с. 24). Но отнюдь не суд районного уровня или субъект хозяйствования.

Подобные проблемы возникают и с правоприменением действующего бюджетного законодательства. Процитирую одно из обращений, поступивших на предприятие, оказывающее коммунальные услуги, от работников компетентной организации, имеющих, согласно специальному закону, право на скидку по оплате коммунальных услуг: «Поскольку нормы о материальном и бытовом обеспечениях установлены специальным законом, то положение Закона Украины о Государственном бюджете является неконституционным». Указанное обращение касается Закона о бюджете на текущий, 2005 год и поступило несмотря на то что КСУ не рассматривал соответствующий вопрос на своем заседании. Вообще-то это понятно: ведь положение Закона о бюджете относительно ограничения льгот каждый год признается неконституционным уже после истечения действия самого Закона, а лиц, имеющих льготы, волнует их получение на протяжении календарного года.

Итак, решение о неконституционности Закона о бюджете, с точки зрения льготников, не зависит от того, признан ли он таковым КСУ, а является объективным фактом. Более того, если коммунальное предприятие этого не понимает и продолжает выполнять действующий (не признанный неконституционным) Закон о бюджете, оно будет привлечено к гражданско-правовой ответственности путем взыскания с него материального и морального вреда. Во избежание подобного предприниматель обязан, по приведенной логике, сам ориентироваться, какой из законодательных актов отвечает Основному Закону, а какой — нет. Но зачем же тогда нужно признавать неконституционным закон или его часть, если это и так всем известно? И каким образом предприятие, действующее в сфере коммунальных услуг, может определить, какой закон является конституционным (подлежит применению), а какой нет? Ведь речь идет не только о бюджетном законе, но и о других актах.

Можно понять лиц, имеющих законодательно установленные льготы, тем более, что ежегодно КСУ подтверждает неконституционность их ограничения. Но правомерны ли требования именно к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги? Как показывает голосование на заседаниях КСУ, даже судьи этого судебного органа не могут прийти к единому мнению по поводу законнос­ти ограничения социальных гарантий и льгот. Показательным является также такой факт, что, внося 25 марта 2005 года многочисленные изменения в Закон «О Государственном бюджете Украины на 2005 год», законодатель не изменил соответствующие положения, ограничивающие предоставление льгот. Поэтому было бы совсем неправильным возлагать на субъектов хозяйствования обязанность определять, который из двух действующих Законов надо исполнять. За неисполнение Закона о бюджете применяются санкции со стороны государственных контролирующих органов, за исполнение же его — санкции по решению суда. И это при том, что статьей 152 Конституции Украины четко указан адресат, к которому следует обращаться с требованиями о возмещении вреда, нанесенного действием законов, признанных в дальнейшем неконституционными.

Как видим, признание правового акта государства или его части неконституционными не означает, что гражданско-правовые отношения, сложившиеся в период его действия, теряют юридическое значение. Правовое регулирование их, согласно новой редакции законодательства, может происходить лишь в будущем, то есть после вынесения соответствующего решения КСУ. Однако какое практическое значение это имеет для комментируемой в данной статье ситуации? Ведь, согласно части первой статьи 96 Конституции Украины, Государственный бюджет утверждается ежегодно Верховным Советом Украины на период с 1 января по 31 декабря. А, в соответствии с частью седьмой статьи 23 Бюджетного кодекса Украины — все бюджетные назначения теряют силу после истечения бюджетного периода, за исключением тех случаев, когда отдельным законом предусмотрены многолетние бюджетные назначения. Другими словами, закон в определенной части каждый год признается неконституционным (утратившим силу) именно тогда, когда он и так, в соответствии с собственным содержанием, перестал быть действующим. Возникает как минимум несколько риторических вопросов, адресованных вышестоящим органам государственной власти. Первый: почему Верховный Совет Украины с завидной регулярностью принимает каждый год нормы закона, обязательно признающиеся в дальнейшем неконституционными? Второй: почему Кабинет Министров Украины с такой же регулярностью выносит на рассмотрение парламента те же законопроекты с заведомо неконституционными положениями? И в конце концов: почему орган конституционной юрисдикции тоже регулярно признает указанные правовые нормы утратившими силу после того, как они сами прекратили свое действие во времени?

Практическим результатом неразрешенности указанных вопросов является абсолютно неопределенное положение лиц, имеющих, согласно законам Украины, право на льготы: в начале года законом они лишаются данных льгот, а потом, когда его действие практически закончилось, этот акт признается недействующим, что не влияет на их статус.