Тотальный перезапуск всех систем государственного механизма, о котором еще во время избирательной кампании говорил Владимир Зеленский, — на марше. После «перезапуска» Верховной Рады Украины и правительства настала очередь Центральной избирательной комиссии (ЦИК). Это решение для многих выглядело не столько незаконным (формальные основания были соблюдены), сколько нелогичным. Дескать, ЦИК в ее последнем составе провела две блестящие избирательные кампании: очередные выборы Президента Украины, в ходе которых Владимир Зеленский одержал победу, и внеочередные выборы народных депутатов Украины, по итогам которых политической силе Владимира Зеленского удалось сформировать монобольшинство, а в кооперации с другими политсилами и внефракционными депутатами еще и конституционное большинство в Верховной Раде Украины. И даже судебные споры по двум округам не перечеркнут того, что выборы в 2019 году проводились максимально прозрачно, без политической предубежденности и без подключения административных рычагов. В этом, безусловно, большая заслуга профессионализма уже экс-членов ЦИК. Однако две почти безукоризненные общегосударственные кампании и десятки региональных (по выборам в объединенных территориальных общинах — ОТО) — слабый аргумент против политической необходимости тотального перезапуска.

Пора в роспуск

Постановлением Верховной Рады Украины от 13 сентября с.г. № 90-IX «О досрочном прекращении полномочий всего состава Центральной избирательной комиссии» были досрочно прекращены полномочия всех 16 членов ЦИК, и в этой связи уволены со своих должностей Алла Басалаева, Наталья Бернацкая (секретарь), Михаил Вербенский, Олег Диденко, Андрей Евстигнеев, Ирина Ефремова, Ольга Желтова, Олег Конопольский, Светлана Кустова, Ольга Лотюк, Екатерина Махницкая, Виталий Плукарь, Евгений Радченко, Татьяна Слипачук (председатель ЦИК), Леонтий Шипилов, Татьяна Юзькова.

При этом юридическим основанием для прекращения полномочий членов ЦИК стала статья 31¹ Закона Украины «О Центральной избирательной комиссии» (Закон о ЦИК), согласно части 1 которой полномочия всего состава комиссии могут быть досрочно прекращены парламентом по мотивированному представлению Президента Украины. Такое решение должно быть принято не менее как двумя третьими от конституционного состава парламента. Поскольку часть 1 названной статьи содержит весьма оценочный термин «мотивированное», без конкретизации степени мотивации, то эта норма позволяет главе государства назвать любую вескую, на его взгляд, причину, главное, чтобы как минимум 300 народных депутатов Украины были согласны с ней. Президент Украины в своем представлении указал в качестве обоснования «неоднократные проявления Центральной избирательной комиссией в течение избирательного процесса по внеочередным выборам народных депутатов Украины 2019 года недостаточной взвешенности или даже политической предвзятости в решении отдельных вопросов, отнесенных к ее полномочиям, следствием чего в том числе были многочисленные судебные процессы, в которых решения, действия или бездействие Центральной избирательной комиссии были признаны судом противоправными», а также «более двадцати постановлений Центральной избирательной комиссии об отказе в регистрации двадцати восьми кандидатов в народные депутаты Украины, отмененные судами».

Стоит напомнить, что впервые массово полномочия членов ЦИК прекращали год назад, когда 8 сентября 2018 года проголосовали за решения об увольнении с должностей в ЦИК 13 членов, а уже 20 сентября были назначены 14 новых. Правда, тогда аргументом указывалось истечение полномочий незначительной части персонального состава Комиссии, но смена состава ЦИК накануне плановых выборов в ОТО и подготовки к выборам Президента Украины при довольно сильной политической поддержке парламентом политики предыдущего главы государства вызывала такие же рассуждения о политических подоплеках решения. Как бы там ни было, давать правовую оценку политическим решениям — сомнительной полезности занятие. В любом случае постановление именно с приведенной выше мотивацией о необходимости досрочного прекращения полномочий получило поддержку 341 народного депутата Украины, было принято в целом и вступило в силу с момента принятия.

Стоит напомнить, что в отношении членов ЦИК нет никакой преемственности. Если принято постановление парламента — полномочия прекращены, даже если не завершен юридический процесс оформления документов, не переданы оригиналы кадровой службе и не получен расчет.

Более того, прекращение полномочий по статье 31¹ Закона о ЦИК запускает сокращенные сроки формирования нового состава комиссии. Так, согласно части 3 названной статьи, депутатские фракции в Верховной Раде Украины не позднее следующего дня после досрочного прекращения полномочий всего состава Комиссии подают Президенту Украины предложения относительно персонального состава. Поскольку полномочия ЦИК прекращены были в пятницу, 13 сентября, уже в понедельник такие представления от пяти фракций должны были лежать на столе у главы государства. Именно на основании этих представлений Президент Украины в течение трех дней (то есть уже в четверг, 19 сентября) вносит парламенту представления относительно персонального состава ЦИК.

Любопытно, что хотя именно депутатские фракции вносят кандидатуры Президенту Украины, глава государства может не прислушиваться к их мнению. У гаранта есть право выбрать любых 17 претендентов, даже если все они предложены одной фракцией, либо внести представление на меньшее количество кандидатов. Однако выбирать глава государства может только из тех, кого предложила хотя бы одна из фракций. Более того, если для досрочного прекращений полномочий всего состава ЦИК необходимо решение конституционного большинства (300 голосов), то для назначения достаточно поддержки обычного большинства, то есть 226 голосов.

Важно также понимать, что установление сроков не означает, что уже в течение четырех дней должны быть новые назначения. Подача представления только запускает внутрипарламентские процедуры, а именно — рассмотрение кандидатур профильным комитетом по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства, подачу кандидатами на должности членов ЦИК деклараций кандидатов на занятие должностей в органах власти, проведение в отношении них специальной и люстрационной проверок и прочее. Только по завершении таких процедур стоит ожидать голосования по персоналиям. Поскольку следующая неделя работы парламента (23–27 сентября) не сессионная, члены ЦИК будут назначены, скорее всего, уже в октябре.

Выбирать приходится

Впрочем, и затягивать с формированием персонального состава ЦИК не будут. Большинство фракций объявили, кого намерены предлагать и чьи кандидатуры поддерживать. Так, фракция «Оппозиционная платформа — За жизнь» сделает ставку на Юрия Мирошниченко, народного депутата Украины V—VIII созывов, и Сергея Дубовика, заместителя руководителя секретариата ЦИК; фракция «Голос» — на Андрея Гевко, замминистра образования и науки в 2014—2016 годах, активиста «Реанимационного пакета реформ», № 23 в списке партии «Голос» на выборах; а «Батькивщина» выдвинет Викторию Глущенко, юриста, о которой известно только, что она работала в аппарате ЦИК.

Фракция «Европейская солидарность» предложит Президенту Украины кандидатуры двух народных депутатов VIII созыва — Александра Черненко и Юрия Буглака. А вот фракция «Слуга народа» список кандидатов не разглашает, пока известно лишь о намерении представить главе государства список 12–13 кандидатов, однако фамилии не раскрывает. Вероятно, что в их числе окажутся несколько членов ЦИК, чьи полномочия были прекращены досрочно 13 сентября.

Отметим, что Закон о ЦИК не запрещает членам Комиссии занимать должности повторно. Членом Комиссии может быть гражданин Украины, достигший на день назначения 25 лет, имеющий право голоса, проживающий в Украине не менее пяти последних лет и владеющий государственным языком.

Не может быть членом ЦИК гражданин Украины, который имеет судимость, или на которого в течение последнего года налагалось административное взыскание за совершение коррупционных правонарушений, или который признан в установленном порядке недееспособным или ограниченно дееспособным.

Если член ЦИК до своего назначения на должность был членом какой-либо политической партии, на время осуществления своих полномочий он должен приостановить членство в этой партии. Он не может участвовать в ее деятельности или выполнять поручения партии, любого ее органа или должностного лица. При всей логичности этого требования прекращение членства в партии не может гарантировать аполитичности члена ЦИК, поэтому приоритет надо изначально отдавать аполитичным профессионалам.

Отметим, что в действующей редакции Закона о ЦИК не предусмотрено, что все члены Комиссии иметь высшее юридическое образование. Достаточно, чтобы юристами были как минимум девять членов ЦИК, в том числе председатель, заместители председателя и секретарь.

Ах, вето!

Прекращение полномочий всего состава ЦИК совпало по времени с применением права вето к Избирательному кодексу Украины (Кодекс), принятому в июле. Очевидно, что это составляющие единой программы перезапуска избирательной системы.

Претензии главы государства к Кодексу изложены в 17 пунктах предложений к данному акту. В их числе, в частности, замечания, касающиеся весьма формального подхода к установлению пропорциональной избирательной системы с открытыми списками: вопреки декларируемому подходу организация подсчета голосов и установления результатов выборов не учитывает рейтинг каждого кандидата. Есть и много юридико-технических замечаний относительно несогласованности терминологии, норм и т.п.

Так, глава государства отмечает, что Кодексом декларируется модель избирательной системы, направленной на отмену мажоритарной составляющей выборов и введение пропорциональной избирательной системы с открытыми региональными списками. Однако анализ положений Кодекса, которыми определяется порядок применения избирательной квоты, распределения депутатских мандатов и определения избранных кандидатов в избирательном регионе и в общегосударственном избирательном округе, дает основания для вывода о фактическом сохранении составляющей, характерной для пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками.

Например, нормами Кодекса предусмотрено, что политическая партия, набравшая пять и более процентов действительных голосов избирателей, гарантированно получает десять депутатских мандатов, распределяемых в порядке очередности в соответствии с утвержденным партией общегосударственным списком, а не в зависимости от количества голосов избирателей, полученных каждым кандидатом от этой партии. Это фактически нивелирует волеизъявление избирателя и гарантирует прохождение в парламент кандидатов независимо от результатов персонифицированного голосования на выборах.

Кроме того, Кодексом предусматривается возможность распределения депутатских мандатов на региональном уровне на основе персонифицированного результата голосования за конкретного кандидата на выборах и на общегосударственном уровне — в зависимости от позиции кандидата в избирательном списке партии, то есть по принципу закрытых списков. Количество депутатских мандатов, которые будут распределяться на общегосударственном уровне по такому принципу, может быть значительным, поскольку допускается возможность голосования не за конкретного кандидата от политической партии, а за избирательный список партии в целом.

Глава государства указывает также, что Кодексом не обеспечено в полной мере и сохранение гендерного баланса в лидирующей пятерке каждой партии в случае выбытия одного из минимум двух кандидатов одного пола (чтобы по списку продвигался кандидат соответствующего пола, а не просто следующий по очередности).

Также замечания касаются обеспечения избирательных прав внутренне перемещенных лиц, подтверждения сроков проживания кандидата в Украине, участия всех кандидатов к формированию избирательных комиссий.

Причина, как поясняют специалисты, вполне очевидна, проект Избирательного кодекса Украины готовился еще с 2012 года, в правовых и политических реалиях того периода. Проект проходил существенную доработку ко второму чтению в парламенте VIII созыва, однако результаты работы рабочей группы более чем над 4500 поправками не были восприняты коллегами. Сначала профильный комитет Верховной Рады Украины самоустранился от утверждения проекта ко второму чтению, а затем при голосовании в зале по каждой поправке подавляющее большинство из них не были учтены, а точечные изменения не могли стать основой для качественного комплексного нормативного акта. Фактически ситуация с вето возвращает Кодекс на стадию второго чтения. Правда, профильному комитету теперь можно дорабатывать только те нормы, которые предложил изменить Президент Украины, применяя право вето. Воспользуется ли парламент этими предложениями или же начнет работу над проектом Избирательного кодекса заново — вопрос открытый. И тот, и другой путь может оказаться эффективным.

Впрочем, смеем предположить, что спешить с принятием нового избирательного законодательства парламент не будет, а ближайшие выборы в местные советы пройдут по прежним правилам. Во-первых, в политическую повестку дня включены более актуальные законы. Во-вторых, введение в силу Избирательного кодекса Украины предполагалось только с 2023 года, а это дает отсрочку и для поправок к нему. В-третьих, пока открыт вопрос с изменениями в Конституцию Украины, в том числе и относительно уменьшения количества народных депутатов Украины, и если эти изменения будут приняты, новые избирательные правила должны учитывать их как минимум в части проходных барьеров.

А это, с учетом правил принятия поправок в Основной Закон, откладывает принятие Избирательного кодекса как минимум на осень следующего года.

Ирина ГОНЧАР • «Юридическая практика»