Процесс усовершенствования конституционного регулирования сферы правосудия, который по первоначальному замыслу реформаторов должен был завершиться в ближайшее время (дать зеленый свет соответствующему проекту закона изначально планировали на предыдущей сессии парламента, чтобы на текущей уже принять), несмотря на существенное опоздание, вышел на новый уровень обсуждения. После официальной презентации итоговой версии законодательных изменений — внесения главой государства проекта закона № 3524 на рассмотрение парламента — дальнейшая судьба самого сложного — конституционного — этапа судебной реформы станет напрямую зависеть от пресловутой политической воли. Будет ли последняя для реализации наиболее масштабных за последние два ­десятилетия изменений в сфере правосудия, прогнозировать сложно. Очевидно, главным индикатором в этом вопросе окажется результативность голосования народных депутатов за принятие конституционного «творения» по другому приоритетному направлению усовершенствования — децентрализации власти. Хотя, возможно, тот факт, что судебную линию конституционного реформирования «гнули» не такими форсированными темпами, как децентрализованную, свидетельствует о достижении политического консенсуса по ее ключевым новациям. Предлагаем проанализировать то, как изменятся реалии деятельности отечественной Фемиды и смежных правовых институтов в случае реализации «президентской» инициативы, рожденной в умах экспертов Конституционной комиссии.

Кадры мешают все

В предыдущем номере «Юридической практики» (в статье «Вступительный внос») мы уже рассказывали о том, что итоговая версия конституционного реформирования, презентованная главой государства, отличается от разработанной экспертами-конституционалистами лишь в деталях. Правда, именно от них во многом и зависит совершенство законодательной материи. Если говорить о последней, сравнивая действующие нормы Основного Закона с предложенной редакцией, то главные изменения кроются в подходах к процедурам формирования судейского корпуса, регулируемых положениями, в частности, статьи 126 Конституции Украины.

Так, на смену действующей формулировки о том, что судьи занимают должности бессрочно, за исключением судей Конституционного Суда Украины (КСУ) и судей, которые назначаются на должность впервые, приходит новый конституционный постулат — судья занимает должность бессрочно. Тем самым предлагается отказаться от так называемого испытательного срока для служителей Фемиды, а, следовательно, и от нормы статьи 128 Основного Закона, которая гласит: «Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом Украины. Все остальные судьи, кроме судей КСУ, избираются Верховным Советом Украины бессрочно в порядке, установленном законом».

В новых конституционных реалиях будет решена основная проблема процесса формирования судейского корпуса, которая заключается в политической составляющей процедур избрания и увольнения судей. Деполитизация состоит в том, что решение всех кадровых вопросов «замкнется» на Высшем совете правосудия (новое название Высшего совета юстиции) с сохранением церемониальной функции главы государства только в вопросе назначения судей: назначение на должность судьи должно осуществляться Президентом Украины по представлению Высшего совета правосудия (ВСП) в порядке, установленном законом. При этом в статье 128 Основного Закона уточняется, что назначение на должность судьи осуществляется по конкурсу, кроме случаев, определенных законом. Ранее мы уже высказывали предположение, что последняя оговорка, возможно, сделана с целью предусмотреть в дальнейшем (на уровне профильного судейского закона или же отдельного акта) некие преференции для «судей-пятилеток», полномочия которых на момент вступления данных конституционных изменений закончились или заканчиваются.

Что касается процедуры увольнения судей, то в этой части «тело» Конституции также ждут перемены. Так, в статье 126 предложен новый концепт разделения понятий «основания для увольнения» и «прекращение полномочий» судей. Первых в новой редакции указанной конституционной нормы шесть (сейчас их девять), причем три из них — новые критерии для увольнения. Во-первых, новое звучание получила такая категория для увольнения судьи, как нарушение присяги: «Совершение существенного дисциплинарного проступка, грубое или систематическое пренебрежение обязанностями, что является несовместимым со статусом судьи или выявило его несоответствие занимаемой должности». Во-вторых, новым мотивом для лишения судьи мантии может стать пресловутая «антикоррупционная заставляющая», которая, напомним, в тексте проекта конституционных изменений появилась буквально недавно под влиянием европейских рекомендаций — «нарушение обязанности подтвердить законность источника происхождения имущества». И третий случай, когда судью могут уволить с должности, — это «несогласие на перевод в другой суд в случае ликвидации или реорганизации суда, в котором судья занимает должность».

Если говорить о последнем основании для увольнения, следует отметить, что в переходных положениях законопроекта (подпунктах 5, 6, 7 пункта 16¹ раздела XV) предусмотрен особый, временный алгоритм урегулирования этого вопроса. Среди прочего прописывается, что в случаях реорганизации или ликвидации отдельных судов, созданных до вступления в силу конституционных изменений, судьи таких судов имеют право подать заявления об отставке или об участии в конкурсе на другую должность судьи в порядке, определенном законом. Кроме того, устанавливается, что до введения нового административно-территориального устройства Украины в соответствии с изменениями в Конституцию Украины относительно децентрализации власти, но не более чем до 31 декабря 2017 года, создание, реорганизацию и ликвидацию судов осуществляет Президент Украины на основании и в порядке, которые определены законом. Отметим, что уже с начала 2018 года будут действовать новые конституционные правила, прописанные в статье 125 Основного Закона: суд создается, реорганизуется и ликвидируется законом, проект которого вносит в парламент глава государства после консультаций с ВСП. Напомним: эта нормотворческая «конструкция» — дань европейской моде (основана на рекомендациях Венецианской комиссии), а также результат компромисса, достигнутого членами профильной рабочей группы Конституционной комиссии на последнем заседании, которое состоялось еще в конце октября с.г.

Также в упомянутых нормах переходных положений предусмотрено, что в течение двух лет с момента вступления в силу конституционных изменений перевод судьи из одного суда в другой осуществляет глава государства на основании соответствующего представления ВСП. По истечении этого срока, согласно новой процедуре, предусмотренной в «теле» Основного Закона, полномочия по переводу судей — исключительная компетенция Высшего совета правосудия.

Возвращаясь к вопросу разделения понятий «основания для увольнения» и «прекращение полномочий» судьи, отметим, что последняя категория довольно обширна. Наряду с нынешним, единственным, основанием для прекращения полномочий — смерть судьи — это понятие дополняется еще четырьмя: 1) достижение судьей 65 лет (сейчас это основание для увольнения); 2) прекращение гражданства Украины или приобретение судьей гражданства другого государства; 3) вступление в законную силу решения суда о признании судьи безвестно отсутствующим или объявлении умершим, признании недееспособным или ограниченно дееспособным; 4) вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении судьи за совершение им преступления.

Барьерный рост

Важная составляющая конституционного реформирования в части правосудия — повышение двух ключевых для занятия должность судьи планок: возрастной и квалификационной. В новой редакции статьи 127 Основного Закона отмечается, что на должность судьи может быть назначен гражданин Украины не моложе 30 лет (сегодня возрастной бартер для занятия должности судьи составляет 25 лет) и не старше 65 (предельный возраст для судей конституционалисты решили не поднимать), имеющий высшее юридическое образование и стаж профессиональной деятельности в сфере права не менее пяти лет (сейчас это три года), являющийся «компетентным, добропорядочным» и владеющий государственным языком. Кроме того, указывается, что законом могут быть предусмотрены дополнительные требования для назначения на должность судьи, а для судей специализированных судов в соответствии с законом еще и установлены иные требования в части образования и стажа профессиональной деятельности.

Если сравнивать эту версию данной нормы с той, которую предложили конституционалисты, то в президентском варианте появилось два новых критерия для соискателей на судейскую должность — добропорядочность и компетентность, а также отсутствует предписание относительно необходимости проживания кандидата в судьи на Украине не менее десяти лет, которое содержится и в действующей Конституции. Нет соответствующего требования и для судей КСУ (напомним, что сегодня в статье 148 Основного Закона установлено обязательное условие — проживание на Украине в течение последних 20 лет), кроме того, для них решили не поднимать минимальную возрастную планку (она, как и сейчас, сохранится на уровне 40 лет), а вот максимальный барьер увеличится с 65 до 70 лет, впрочем, как и профессиональный (с 10 до 15 лет стажа работы), а также предусмотреть, что судья КСУ должен иметь «высокие моральные качества и быть юристом с признанным уровнем компетенции».

Если говорить о новых конституционных реалиях деятельности КСУ, то в части формирования Суда, впрочем как и в вопросе срока полномочий судей, они практически не меняются. Как и сейчас, в состав КСУ должно входить 18 судей, которых назначают сроком на 9 лет глава государства, парламент и съезд судей Украины (квота каждого субъекта формирования равная — шесть человек). При этом в новой версии статьи 148 Основного Закона устанавливается, что судья КСУ приобретает полномочия с момента принятия им присяги на специальном пленарном заседании Суда, а не в стенах Верховного Совета, как это происходит сейчас. От субъектов формирования единственного органа конституционной юрисдикции не будет зависеть и вопрос увольнения судей. В новой редакции статьи 149 Основного Закона задекларировано, что решение об увольнении судьи КСУ Суд принимает самостоятельно не менее чем двумя третями конституционного состава.

А вот фронт работы КСУ после внесения конституционных изменений может существенно расшириться, в том числе за счет введения нового института конституционной жалобы. Для этого в статье 55 Основного Закона предлагается прописать, что каждому гарантируется право на обращение с конституционной жалобой в КСУ на основаниях, предусмотренных Конституцией, и в порядке, определенном законом. Вместе с тем в другой норме — новой статье 151¹ прописывается, что КСУ решает вопрос о соответствии Конституции (конституционности) закона Украины по конституционной жалобе лица, считающего, что примененный при принятии окончательного судебного решения по его делу закон противоречит Основному Закону. При этом оговаривается, что конституционная жалоба может быть подана в случае, если все национальные средства юридической защиты исчерпаны.

Возвращаясь к вопросу установления для судей новых конституционных «барьеров», нужно отметить, что на фоне повышения профессиональных и возрастных планок судейский иммунитет понижается с абсолютного до функционального, при этом из процедуры привлечения судьи к ответственности исключается существующий сегодня политический фактор. В обновленной статье 126 Конституции Украины предусмотрено, что без согласия ВСП судья не может быть задержан или содержаться под стражей или арестом до вынесения обвинительного приговора судом, за исключением задержания судьи во время или сразу же после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления. Кроме того, уточняется, что судья не может быть привлечен к ответственности за принятое им судебное решение, за исключением совершения преступления или дисциплинарного проступка. Аналогичные предписания имеются и для судей КСУ: судья Конституционного Суда Украины не может быть привлечен к ответственности за голосование в связи с принятием Судом решений и предоставление им выводов, за исключением совершения преступления или дисциплинарного проступка. При этом давать добро на снятие неприкосновенности с «конституционных» судей должен не Высший совет правосудия, а непосредственно сам Конституционный Суд.

Новый совет

В процессе конституционного реформирования в части правосудия ключевая роль отводится обновленному ВСЮ — Высшему совету правосудия. В новой редакции статьи 131 Основного Закона был предложен формат этого конституционного органа, позволяющий решить две основные проблемы нынешнего ВСЮ, на которых уже не раз заостряли внимание международные эксперты. Во-первых, минимизировать политическое влияние на процедуру формирования этого органа, во-вторых, обеспечить присутствие в его составе судейского большинства, то есть судей, избранных самими служителями Фемиды. ВСП будет состоять из 21 человека (сегодня состав ВСЮ насчитывает 20 человек), причем нечетное количество членов этого органа было принципиальной позицией конституционалистов. По убеждению экспертов, такой формат позволит не только упростить процедуру принятия решение (например, в случае непарного состава исключается возможность того, что голоса членов ВСП разделятся поровну), но и дальнейшее структурное «деление» этого органа (скажем, равное количество членов, кроме председателя, будут входить в две секции ВСП). При этом были существенно откорректированы квоты субъектов формирования этого органа. Согласно новой конституционной концепции, десять членов ВСП избирает съезд судей из числа судей или судей в отставке, председатель Верховного Суда Украины (ВСУ) входит в состав данного органа по должности, остальной состав (десять членов) формируется главой государства, парламентом, прокурорами, адвокатами и юристами-учеными на паритетной основе, то есть каждый субъект назначает/избирает двух членов этого органа.

Срок полномочий избранных (назначенных) членов ВСП предлагается установить на конституционном уровне: он должен составлять четыре года. При этом оговаривается, что одно и то же лицо не может занимать должность члена этого органа два срока подряд. Кроме того, детализируется, что член Высшего совета правосудия не может принадлежать к политическим партиям, профсоюзам, принимать участие в любой политической деятельности, иметь представительский мандат, занимать любые другие оплачиваемые должности (кроме должности Председателя ВСУ), выполнять другую оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской или творческой. Важным уточнением в обновленной статье 131 Основного Закона является предписание относительно того, что член ВСП должен принадлежать «к юридической профессии и соответствовать критерию политической нейтральности». Отметим, что в нормотворческой версии конституционалистов данная оговорка касалась только членов ВСП, которых избирает парламент и назначает Президент.

Если говорить о ВСП, то в обновленной версии Конституции она довольно обширна, состоит из восьми основных полномочий:

1) внесение представления о назначении судьи на должность;

2) принятие решения о нарушении судьей или прокурором требований относительно несовместительства;

3) рассмотрение жалоб на решения соответствующего органа о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи или прокурора;

4) принятие решения об увольнении судьи (напомним, что сегодня последнее слово в этом вопросе — за органом, который назначил или избрал судью: главой государства или Верховным Советом);

5) предоставление согласия на задержание судьи или содержание под стражей;

6) принятие решения о временном отстранении судьи от осуществления правосудия (сейчас это вотчина Высшей квалификационной комиссии судей Украины);

7) принятие мер по обеспечению независимости судей;

8) принятие решения о переводе судьи из одного суда в другой.

Примечательно, что данный перечень полномочий не является исчерпывающим, предусматривается, что ВСП осуществляет и другие полномочия, определенные Конституцией и законами Украины. При этом закладывается конституционный фундамент для существования в отечественной судебной системе других институций. Так, в новой редакции статьи 131 Конституции прописывается, что, согласно закону, в системе правосудия создаются органы и учреждения для обеспечения отбора судей, прокуроров, их профессиональной подготовки, оценки, рассмотрения дел по их дисциплинарной ответственности, финансового и организационного обеспечения судов.

Смежный ком

Порцию конституционных изменений реформаторы предусмотрели не только для судебной системы, но и для смежных правовых институтов, в частности адвокатуры и прокуратуры. Конституционное регулирование деятельности последней изменится как по форме, так и по содержанию. Так, нормы Основного Закона, регулирующие деятельность прокуратуры, будут интегрированы в раздел «Правосудие» (сегодня, напомним, они прописаны в отдельном разделе VII «Прокуратура») путем дополнения его новой статьей 131¹. В данной норме по-новому предложено урегулировать вопросы компетенции прокуратуры, реализовав ранее задекларированный Украиной курс на отказ от рудиментарной функции, содержащей элементы так называемого общего надзора. Устанавливается, что прокуратура осуществляет: поддержание публичного обвинения в суде; организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение в соответствии с законом других вопросов в ходе уголовного производства, надзор за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка; представительство интересов государства в суде в исключительных случаях и в порядке, которые определены законом.

Вместе с тем в контексте реформирования прокуратуры на конституционном уровне изменить предлагают и ее ключевой «политический аспект» — процедуру назначения и увольнения Генерального прокурора Украины. Сохранив нынешний нормотворческий концепт, согласно которому главного прокурора страны назначает и увольняет с согласия Верховного Совета Президент Украины, было предложено отказаться от такой парламентской опции, как возможность выражать недоверие Генеральному прокурору Украины (следствием чего является его отставка). Отметим, что данная процедура сегодня урегулирована следующим образом (статья 213 Закона «О Регламенте Верховного Совета Украины»): вопрос о выражении недоверия Генпрокурору включается в повестку дня сессии парламента по предложению не менее трети народных депутатов от конституционного состава Верховного Совета, поддержанному их подписями, за которое проголосовало более 225 народных депутатов. Больше половины парламентариев должны поддержать и само постановление о выражении недоверия главному прокурору страны.

При этом в проекте конституционных изменений предлагается увеличить срок полномочий Генерального прокурора с пяти до шести лет (эта инициатива, очевидно, продиктована желанием сделать фигуру главного прокурора страны политически нейтральной, разведя во времени каденции парламента и Президента и срок полномочий Генерального прокурора), введя ограничение, что одно и то же лицо не может занимать эту должность два срока подряд.

Новые конституционные акценты расставят и для адвокатуры. Так, задекларированный в редакции статьи 59 Основного Закона принцип профессиональной юридической помощи предлагается раскрыть и закрепить в новой норме (статье 131²), в которой среди прочего устанавливается, что исключительно адвокат осуществляет представительство другого лица в суде, а также защиту от уголовного обвинения. Вместе с тем оговаривается, что законом могут быть предусмотрены исключения относительно представительства в суде по трудовым спорам, спорам о защите социальных прав, относительно выборов и референдумов, в малозначительных спорах, а также в связи с представительством малолетних или несовершеннолетних лиц и граждан, признанных судом недееспособными или дееспособность которых ограничена.

В то же время в переходных положениях предусматривается поэтапный порядок для реализации идеи монополии на профессиональное представительство. Внедрение данной новации будет осуществляться в течение 4 лет (начиная с 2017 года) согласно иерархии судебных инстанций (по принципу сверху вниз). При этом представительство органов государственной власти и органов местного самоуправления в судах исключительно прокурорами или адвокатами будет осуществляться с 1 января 2020 года.