«Правила созданы, чтобы их нарушать!» — это жизненное кредо бунтарей, своенравных личностей и всех тех, кому присущ дух авантюризма, очень часто становится профессиональным девизом для отечественных законодателей, а иногда эта фраза трансформируется в выражение «законы созданы, чтобы их изменять». Яркий пример — Уголовный процессуальный кодекс Украины (УПК), который за пять лет своего действия корректировали более чем пятьюдесятью законами, причем в некоторых случаях процесс внесения изменений проходил настолько стихийно и ситуативно, что в новые правила буквально сразу приходилось вносить правки или вовсе их отменять.

По обходу дела

В последний раз свидетелями законодательной операции под кодовым названием «реверсная коррекция» мы стали после вступления в силу «уголовного» блока процессуальной реформы. Речь идет об изменениях УПК Украины в соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты», которые вступили в силу 15 марта 2018 года. Бук­вально на следующий день, 16 марта, в парламенте был зарегистрирован проект закона № 8151, инициированный группой народных депутатов во главе с Еленой Сотник. Законодательной инициативой предусматривалось внести изменения в три статьи Кодекса — 132 («Общие правила применения мер обеспечения уголовного производства»), 184 («Ходатайство следователя, прокурора о применении мер пресечения»), 234 («Обыск»), исключив предписания о том, что применение мер обеспечения уголовного производства, в том числе о проведении обыска или избрании меры пресечения, осуществляется на основании постановления следственного судьи, а соответствующее ходатайство подается в местный суд, в рамках территориальной юрисдикции которого находится (зарегистрирован!) орган досудебного расследования как юридическое лицо.

Следует напомнить, что в связи со вступлением в силу указанных изменений УПК в середине марта с.г. следователи всех следственных подразделений главных управлений Национальной полиции, а также представители органов досудебного расследования были обязаны обращаться с ходатайствами о применении мер обеспечения уголовного производства только в один суд, который находится по месту расположения этих управлений в соответствующей области. На примере столицы и Киевской области новые принципы территориальности в привязке к месту официальной регистрации соответствующих органов выглядят следующим образом. Рассмотрение ходатайств следственных подразделений Киева и области, состоящих из порядка 50 структурных единиц, должно осуществляться Шевченковским районным судом г. Киева. В эту же обитель правосудия поступают и все ходатайства следователей Службы безопасности Украины и Государственной фискальной службы Украины. Справиться с рассмотрением ходатайств от такого количества субъектов будет весьма проблематично, особенно силами 29 человек: именно такое количество судей значится на официальной странице этого суда, размещенной на веб-портале «Судебная власть Украины». Учитывая нынешнюю кадровую ситуацию в судебной системе, можно предположить, что не у всех судей Шевченковского районного суда г. Киева есть полномочия осуществлять правосудие.

Чтобы решить проблему перегруженности отдельных судов и сложностей в работе следователей и прокуроров, парламентарии, которые, собственно, и создали такие проблемы (как известно, большинство новаций «уголовного» блока в новом процессуальном законодательстве появилось именно благодаря стараниям народных депутатов), предложили вернуть прежний алгоритм: подача в суд соответствующих процессуальных документов следователями, прокурорами «привязывается» к месту нахождения органа досудебного расследования, а не его фактической регистрации как юридического лица. 22 марта с.г. эта законодательная инициатива была рассмотрена Верховной Радой Украины: проект № 8151 принят за основу и в целом и на данный момент уже направлен на подпись главе государства. Это означает, что после официализации старых-новых правил и вступления их в силу, скажем, в тот же Шевченковский районный суд г. Киева будут обращаться только те органы досудебного расследования, которые находятся в территориальной юрисдикции Шевченковского района столицы, а следователи из других районов Киева и Киевской области — в соответствующие местные суды.

Помимо отмены новых правил «территориальности» рассмотрения ходатайств следователей и прокуроров парламентарии могут отказаться от других нововведений УПК: например, от новой концепции исчисления сроков досудебного расследования или от предоставленной возможности обжалования уведомления о подозрении. Отказаться от последней опции уже предлагалось в одной из законодательных инициатив — проекте № 7547 (подробно о нем мы писали в материале «Па часовой стрелки» в «ЮП» № 10 (1054) от 6 марта 2018 года), правда, он так и не был принят парламентом. Кроме того, назрела необходимость пересмотреть новый порядок назначения и проведения экспертизы в рамках соответствующего уголовного производства (изменения к статьям 242–244 УПК Украины). Как известно, с 15 марта с.г. любая экспертиза может быть проведена экспертным учреждением, экспертом или экспертами только по поручению следственного судьи или суда. Ранее, напомним, экспертиза проводилась по обращению стороны уголовного производства, следователя или прокурора либо по поручению следственного судьи или суда.

Изменения не принимаются!

Не успели принятый 22 марта с.г. Верховной Радой Украины Закон «О внесении изменений в Уголовный процессуальный кодекс Украины относительно уточнения некоторых положений» (проект № 8151) «довести до ручки» — направить на подпись спикеру парламента, как народные депутаты уже предложили усовершенствовать процедуру внесения изменений в УПК, а также в Уголовный кодекс Украины (УК) и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП). 23 марта 2018 года три представителя парламентского комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности — Андрей Кожемякин (председатель этого комитета), Николай Паламарчук и Виктор Король — инициировали три законодательные инициативы: проекты № 8194 «О внесении изменений в статью 1 Уголовного процессуального кодекса Украины», № 8195 «О внесении изменений в статью 3 Уголовного кодекса Украины» и № 8196 «О внесении изменений в статью 2 Кодекса Украины об административных правонарушениях». Этими законопроектами предусматривается, что изменения в указанные кодексы могут вноситься исключительно отдельными законами (законами о внесении изменений в УПК, УК и КоАП), а не законами, положения которых среди прочего предусматривают коррективы УПК, УК и КоАП. Кроме стремления обезопасить три Кодекса от частых изменений, авторы проектов не скрывают другого желания — усилить роль профильного парламентского подразделения в законотворческой про­цедуре, замкнув уголовно-правовую сферу и вопросы административных правонарушений на Комитете по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности. Как констатируется в пояснительных записках к законопроектам, на рассмотрение Верховной Рады Украины неоднократно вносились проекты, которые наряду с внесением изменений в УПК, УК и КоАП содержат положения о внесении изменений в другие законы или кодексы, в результате чего главным комитетом по их подготовке и рассмотрению вместо профильного парламентского подразделения может быть определен любой другой комитет. «Это приводит к тому, что изменения, которые вносятся в кодексы, не всегда являются обоснованными, полезными и необходимыми», — подчеркивают субъекты права законодательной инициативы, говоря о необходимости прохождения соответствующими проектами парламентской экспертизы в стенах профильного подразделения.

Следует отметить, что указанные три проекта 4 апреля с.г. были рассмотрены профильным комитетом и рекомендованы к принятию парламентом в первом чтении за основу и в целом. Правда, выбранный в законопроектах путь решения проблемы внесения в УПК, УК и КоАП неудачных и хаотических изменений не считают оптимальным в Главном научно-экспертном управлении Верховной Рады Украины (ГНЭУ). По результатам рассмотрения указанных законодательных инициатив в первом чтении ГНЭУ советует вернуть их авторам на доработку. В экспертном заключении отмечается, что чаще всего на рассмотрение парламента подаются законопроекты, направленные на внесение изменений в законы регулятивного характера (то есть содержащие регулятивные правовые нормы, определяющие права, обязанности, полномочия соответствующих субъектов), логическим следствием которых является коррекция УПК, УК, КоАП. Поэтому принятие законопроектов № 8194, № 8195, №8196 приведет к тому, что реализация одной законодательной идеи нередко будет требовать внесения на рассмотрение парламента не одного законопроекта, а двух (а возможно, и большего количества), которые необходимо будет рассмотреть одновременно (как того требует часть 8 статьи 90 Регламента Верховной Рады Украины). Все это существенно усложнит процедуру прохождения проектов в здании под куполом, а в отдельных случаях и вовсе может заблокировать реализацию изменений.

Опасения экспертов ГНЭУ не беспочвенны: подобные случаи в отечественном законотворчестве уже были. Яркий пример — парламентская история создания нормотворческого сценария для дебюта на судебном Олимпе Высшего антикоррупционного суда (ВАС). Напомним: 22 декабря прошлого года Президент Украины внес на рассмотрение парламента две законодательные инициативы: проекты «О Высшем антикоррупционном суде» (№ 7440) и «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» в связи с принятием Закона Украины «О Высшем антикоррупционном суде» (№ 7441). 1 марта с.г. законопроект № 7440 был принят в первом чтении, а вот сопутствующие изменения в профильное судейское законодательство, без которых реализовать идею создания и работы ВАС наверняка не удастся, рассмотреть не удалось: законопроект № 7441 был возвращен автору на доработку.

Нужно отметить, что законодательство о судоустройстве и статусе судей корректируется в особом порядке, аналогично предложенному для внесения изменений в УПК, УК и КоАП. В части 2 статьи 4 профильного судейского закона предусмотрено, что изменения в этот закон могут вноситься исключительно законами о внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей». Правда, как показывает практика, эти предписания для законодателей — всего лишь декларация. Так, за полтора года, прошедших с момента вступления в силу новой редакции профильного судейского закона, изменения в него вносились тремя законами, в том числе «О Высшем совете правосудия» и «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты», их, как известно, инициировал глава государства. И в каждом из случаев правило, прописанное в части 2 статьи 4 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», было нарушено.