Законодательных изменений работники прокуратуры ждали почти 17 лет. Задуматься о предложенных новациях предстоит еще судьям и адвокатам

Главным событием законодательного сезона весна-лето — 2013 без преувеличения можно считать создание нового законопроекта о прокуратуре. И хотя официальная премьера (внесение на рассмотрение парламента) этого документа запланирована на осень, даже его допремьерный показ (текст проекта появился в прессе) вызвал нешуточный ажиотаж.

Нет ничего удивительного в том, что после принятия нового Уголовного процессуального кодекса (УПК) Украины изменения уголовной юстиции нашли свое логическое продолжение в реформе прокуратуры, наконец-то приобретшей конкретные нормотворческие формы. Не стало сюрпризом и то, что инициатором данного законопроекта выступил глава государства, точнее — Администрация Президента, которая уже не раз становилась «местом рождения» большинства масштабных документов. Кроме того, проекту закона по сложившейся в последние годы традиции сначала устроили европейскую пробу (отправили в Европейскую комиссию за демократию через право (Венецианскую комиссию), и только потом его смогут оценить отечественные законодатели.

Изменения создания

Судя по всему, этот документ имеет все шансы получить позитивную оценку иностранной экспертной институции. «Вероятность одобрения законопроекта Венецианской комиссией очень высока, поскольку, по сути, он основан на ее предыдущих рекомендациях», — прогнозирует член рабочей группы по вопросам реформирования уголовного судопроизводства, адвокат Святослав Олийнык, который хорошо знаком с текстом этой законодательной инициативы.

Говоря о предложенных законодательных изменениях, г-н Олийнык обращает внимание на то, что примерно на 50 % этот проект «интересен и важен» исключительно для самих работников прокуратуры, поскольку касается их социальных и правовых гарантий. Вторая половина документа, по его убеждению, будет интересна для всех остальных, поскольку непосредственно касается полномочий прокуратуры. «В этой части самой фундаментальной идеей является отказ от общего надзора. Это означает, что прокуратура будет лишена возможности вмешиваться в частные отношения, в природу коммерческих процессов. Она не сможет подменять собой контролирующие органы (санстанции, пожарные инспекции и т.д.)», — поясняет Святослав Олийнык, добавляя, что эти функции прокуратуры являются рудиментом постсоветской модели и всегда были объектом критики со стороны Запада. При этом за прокуратурой закрепляется право инициировать проверки деятельности государственных и коммунальных структур.

Кроме этого, по словам Святослава Олийныка, в законопроекте в значительной мере усовершенствованы положения относительно процессуальной независимости прокуроров. К примеру, если сейчас в статье 15 Закона Украины «О прокуратуре» предусмотрено, что письменные указания Генерального прокурора по вопросам расследования являются обязательными для исполнения всеми органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность и досудебное расследование, то в новом законе такой императивной нормы уже нет. В вопросах подчинения прокуроров законодатель менее категоричен: в новом проекте закона появляется новое понятие «приказы административного характера», правда, какой смысл вкладывается в этот термин, сложно понять, по крайней мере, из текста документа, который был опубликован в СМИ. «Прокурор будет иметь возможность быть более независимым от своего начальства, другой вопрос: будет ли он ею пользоваться?» — констатирует Святослав Олийнык.

Парламентский путь

Если говорить не о европейском, а о парламентском пути этой законодательной инициативы, то и он, очевидно, тоже особо тернистым не будет. Скорее наоборот, в здании под куполом документу дадут зеленый свет, и его ждет оперативное рассмотрение, как и в случае с принятием нового УПК Украины. Параллель между этими двумя документами проводит и заместитель председателя Комитета Верховного Совета Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности (именно в этом парламентском подразделении будет проходить основная нормотворческая работа по усовершенствованию проекта о прокуратуре) Владимир Олийнык. Он обращает внимание на то, что реформа уголовного процесса должна быть последовательной и поэтапной: после принятия нового УПК Украины очередным законодательным шагом должно стать создание нового закона «О прокуратуре». «Думаю, что уже в сентябре законопроект о прокуратуре будет внесен в парламент и ближе к концу года принят, чтобы с 1 января 2014 года он вступил в силу», — прогнозирует г-н Олийнык.

Правда, в результативное, а главное — оперативное рассмотрение этого законопроекта в парламентских стенах верят не все народные депутаты. Первый заместитель председателя Комитета по вопросам правовой политики Виктор Швец обращает внимание на соблюдение требований регламента парламента. Ведь для того, чтобы зарегистрировать новый законопроект о прокуратуре в здании под куполом, нужно будет отменить постановление о принятии в первом чтении другого законопроекта (№ 0886), автором которого, к слову, как раз и является г-н Швец. Отметим: этот документ был принят еще в 2008 году, а в 2013 году включен в повестку дня второй сессии парламента как такой, который готовится ко второму чтению, но так и не был рассмотрен. Указанный документ, по словам г-на Швеца, в свое время был «результатом компромисса» всех политических сих, ученых и экспертов, но на данный момент отдельные его положения уже утратили свою актуальность. Виктор Швец не ставит под сомнение необходимость принятия нового закона «О прокуратуре», вместе с тем он подчеркивает, что эти изменения должны быть комплексными и системными. По убеждению г-на Швеца, в приведении в соответствие с нормами Конституции Украины нуждается не только закон о прокуратуре, но и новый УПК Украины. В первую очередь нужно откорректировать положения, позволяющие сегодня прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, в форме процессуального руковод­ства расследования дел.

Заключительные предложения

Если большинство новаций, регулирующих деятельность прокуратуры, были ожидаемыми, то нормотворческие предложения, предусмотренные Заключительными положениями проекта закона, полны сюрпризов. По крайней мере, удивляет то, что эти изменения предлагается внести в рамках реформирования прокуратуры. Например, идею согласовать положения нового закона с Кодексом административного судопроизводства (КАС) Украины в части создания квалификационно-дисциплинарных комиссий прокуратуры — Высшей и региональных — органов, которые осуществляют определение уровня профессиональной подготовленности лиц, желающих занять должность прокурора, и решают вопросы относительно дисциплинарной ответственности и увольнения прокуроров, законодатель реализует довольно странно. Так, наряду с предложением ввести процедуру обжалования решений, действий или бездействия указанных органов в порядке административного судопроизводства в законопроекте идет речь и о необходимости изменить алгоритм обжалования решений органов, ответственных за формирование судейского корпуса — Высшего совета юстиции (ВСЮ) и Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) Украины. В частности, документом предусматривается изложить часть 2 статьи 1711 КАС Украины в новой редакции, согласно которой акты, действия или бездействие парламента и Президента Украины обжалуются в Высший административный суд Украины (ВАСУ), для этого в суде создается отдельная палата. А вот решения, действия или бездействие ВСЮ, ВККС и квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров обжалуются в Киевский апелляционный административный суд. Следовательно, ВАСУ уже не будет судом первой и последней инстанции по вопросам, касающимся судейских кадров, и его наделят функциями суда апелляционной инстанции. При этом непонятно, какая палата ВАСУ будет пересматривать эти дела в апелляционном порядке.

Необходимо отметить, что идея введения новой процедуры обжалования решений ВСЮ и ВККС для Украины не нова, ее уже давно обсуждают в судейских кругах и многие поддерживают. Правда, неясно, почему именно в рамках закона, регулирующего деятельность прокуратуры, предложено ее реализовать. Также возникает вопрос, почему в Заключительных положениях документа идет речь о необходимости внесения изменения в часть 1 статьи 144 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» и предусмотрено, среди прочего, что размер должностного оклада работника аппарата суда, должность которого отнесена к шестой категории должностей государственных служащих, устанавливается в размере 30 % должностного оклада судьи местного суда. Должностные оклады работников аппарата суда, должности которых отнесены к каждой следующей категории должностей государственных служащих, устанавливаются с коэффициентом 1,3 пропорционально должностным окладам работников аппарата суда, должности которых отнесены к предыдущей категории должностей государственных служащих. Остается только гадать, как материальное обеспечение работников аппаратов судов может отразиться на деятельности представителей прокуратуры.

При дальнейшем анализе данного законопроекта оказалось, что работникам прокуратуры есть дело и до других достаточно специфических вопросов, например, касающихся адвокатской деятельности. Так, наряду с прогрессивными новациями (адвокатам предлагают предоставить право бесплатного доступа к информационным базам данных государственных органов, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда и фондов общеобязательного государственного социального страхования, а также беспрепятственно посещать государственные и местные органы власти) документ регулирует и внутренние вопросы адвокатской профессии. Например, проектом закона предусмотрено внесение целого ряда изменений в Закон Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», в частности, в статье 10 предлагается установить, что стажировка будущего адвоката осуществляется бесплатно, и определить, что «лицо, получившее свидетельство о сдаче квалификационного экзамена, имеет право проходить стажировку под руководством избранного им адвоката, предоставившего на это согласие и соответствующего требованиям, установленным для руководителя стажировки».

Кроме этого, Заключительные положения проекта о прокуратуре затрагивают и вопросы финансового обеспечения органов адвокатского самоуправления. Среди прочего в статье 58 указанного закона предусматривается, что средства, полученные от уплаты ежегодных взносов адвокатов, распределяются между органами адвокатского самоуправления с учетом потребности покрытия расходов на обеспечение их деятельности, при этом указанные средства в равных частях распределяются для обеспечения деятельности:

1) Высшей квалификационно-дисциплинарной комиссии адвокатуры и квалификационно-дисциплинарных комиссий адвокатуры;

2) других органов адвокатского самоуправления.

Также на законодательном уровне предложено закрепить, что «установление органами адвокатского самоуправления взносов или других платежей, не предусмотренных настоящим законом, запрещается».

Казалось бы, насколько далеки органы прокуратуры от адвокатского самоуправления, а нет, оказалось, что очень даже близки. Хотя подобные нормотворческие «перлы» (назовем их так) уже были. Еще в прошлом году был принят закон, направленный, как анонсировали парламентарии, на усовершенствование деятельности органов прокуратуры, но на самом деле сфера его регулирования значительно шире и распространяется на вопросы, связанные с работой органов судейского самоуправления. В частности, были сняты ограничения для судей, занимавших руководящие должности в судах, для избрания их в советы судей. Похоже, история повторяется, и создание проектов законов по «собирательному» принципу пользуется все большей популярностью среди законодателей.