Эту реформу называют по–разному. «Исполнительная реформа», «реформа системы исполнительного производства», «внедрение смешанной системы принудительного исполнения решений»… Но как бы ее ни называли, очевидно одно — она является логическим продолжением судебной реформы, а ее апогеем должна стать неотвратимость исполнения судебного решения. Заместитель министра юстиции Украины по вопросам исполнительной службы Светлана Глущенко говорит, что одним из маркеров успешности реформы системы принудительного исполнения решений станет добровольное исполнение, и в интервью «Юридической практике» она рассказывает, как этого достичь.

— Светлана Владимировна, после более десяти лет работы в судебной системе вы решили сменить ветвь власти на исполнительную. Почему?

— На самом деле я бы не говорила о смене власти по сути, я погрузилась в другую составляющую судебной реформы — исполнение решений. Судебную «кухню» знаю прекрасно: я 12 лет посвятила работе в судебной системе, пройдя путь от секретаря судебного заседания до директора департамента Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ВССУ), немного проработала и в суде первой инстанции, и в Верховном Суде Украины. Свою работу в ВССУ я начала в 2010-м на должности начальника управления и была одной из немногих, кто создавал суд с чистого листа. Ирония судьбы в том, что в последние месяцы работы мне пришлось заниматься также и подготовкой к ликвидации ВССУ согласно изменениям в Конституции Украины в части правосудия. Проработав столько лет в одной сфере, я довела свою работу практически до автоматизма. Мне стало скучно, хотелось изменений. Важно было выйти из сферы профессионального комфорта и попробовать себя в другом амплуа.

— Какие основные достижения на этой должности вы могли бы выделить?

— Я присоединилась к команде Министерства юстиции Украины фактически на втором году реформирования системы принудительного исполнения судебных решений. Основные принципы новой системы уже были запущены и начали работать, поэтому главная моя задача — не допустить трещин в еще неокрепшей архитектуре созданной системы и, конечно же, повысить процент фактического исполнения решений. При этом крайне важно помнить, какое наследство досталось Минюсту, который возглавил Павел Петренко. Это длительная история неисполнения судебных решений, свидетельством чему и являются решения Европейского суда по правам человека по делам «Юрий Николаевич  Иванов против Украины» (жалоба № 6725/03), «Бурмич и другие против Украины» (жалоба № 46852/13).

Я бы не хотела говорить о каких–то персональных достижениях, это достижения команды, это победа абсолютно каждого украинского исполнителя. Но посыл формируем мы — центральный аппарат. И если говорить о свершениях в количественном эквиваленте, то это, безусловно, наши достижения в сфере защиты прав детей. Мы смогли обеспечить реальную защиту 555 тыс. детей, которые на протяжении многих лет не получали надлежащей финансовой помощи в виде алиментов. Если в 2017 году сумма взысканных алиментов составляла 2,4 млрд грн, то в конце 2018 года мы зафиксировали сумму в размере 4,6 млрд грн. Сплотить систему, дать посыл каждому исполнителю ответственно прорабатывать исполнительные производства, касающиеся алиментов, — вот в чем наша заслуга. Другое не менее важное достижение — ликвидация долгов по зарплатам на сумму более 460 млн грн. Это также социально чувствительная и уязвимая категория исполнительных производств. Речь идет о возврате невыплаченной зарплаты почти 40 тыс. работникам. В динамике это абсолютный показатель в сравнении с 2017 и 2016 годами.

Если говорить о качественных изменениях, то главным достижением считаю старт для изменений в позиционировании государственной службы и государственного исполнителя. Впору говорить о качественных трансформациях стереотипов восприятия гражданами органов исполнительной службы, приобретении службой, так сказать, человеческого облика. Она становится открытой, публичной, транспарентной и подотчетной обществу. Я лично ежедневно общаюсь с гражданами и пытаюсь помочь каждому, кто нуждается в такой помощи. Непосредственное общение с людьми происходит и во время региональных визитов, и когда люди благодарят за реальную помощь — это бесценно.

В то же время стоит говорить не только о форме работы и коммуникации, но и о содержании. Основной наш посыл и то, на чем мы делаем упор, — автоматизация процессов. Мы запустили систему онлайн–уплаты долгов, внедрили QR-код, функционирование терминалов в отдельных органах Государственной исполнительной службы (ГИС), предоставили возможность гражданам уплачивать долги через банковскую карточку. Раньше о таком и мечтать не могли. Испокон веков служба воспринималась в негативной коннотации, а бюрократия, очереди, мизерное финансирование не содействовали преодолению этого устоявшегося впечатления. Сегодня мы этот стереотип изменяем. Постепенно, но уверенно. И я в том числе ответственна за реализацию этой составляющей реформы.

— Улучшился ли показатель исполненных судебных решений?

— Улучшился, и я заявляю об этом ответственно. По сравнению с 2017 годом показатель увеличился почти на 17 % (из числа завершенных производств) и сегодня составляет более 40 %.  

— Реформа системы принудительного исполнения решений стартовала в октябре 2016 года. Можно ли сейчас сказать, что реформа завершилась?

— Конечно же, нет. И, знаете, она не завершится, если мы будем реформировать исключительно эту сферу без комплексных, системных и кардинальных преобразований в судебной системе, правоохранительных, антикоррупционных и других органах государственной власти. Для решения проблемы неисполнения или длительного исполнения судебных решений крайне важна консолидация всех ключевых структур. Без существенных изменений в этих институциях мы никогда не достигнем желаемого результата.

Есть очень много примеров, когда исполнитель совершает все предусмотренные законом действия и сталкивается с необходимостью обращения к правоохранительным органам, но они не всегда оказывают надлежащей поддержки. В стране должен существовать такой правовой режим, при котором за любой факт неисполнения судебных решений наступала бы реальная ответственность. За прошлый год государственными исполнителями было направлено 4154 уведомления о совершении должниками уголовного правонарушения. Знаете, сколько их внесено в Единый реестр досудебных расследований? Всего 575… Эта категория дел пока не является приоритетной для Национальной полиции Украины, органов досудебного расследования и прокуратуры. Но мы работаем и в этом направлении. Сегодня мы достигли соглашений о необходимости наработки общего плана действий с правоохранительными органами. А вообще нужно понимать то, на чем также неоднократно акцентировал внимание и Европейский суд по правам человека, что к решению вопроса длительного неисполнения судебных решений необходимо подходить не фрагментарно, а системно.

Если в государстве на низком уровне действует добровольное исполнение решений, меры принуждения и ответственность должны быть реальными и необратимыми. От финансовых санкций — штрафов, астрента (как во Франции) в обязывающих делах до административной и уголовной ответственности.

— Как достичь синергии работы органов, которые очень часто находятся в конфронтации?

— Это вполне возможно, уже сейчас предпринимаются определенные шаги. Мы достигли компромисса в вопросе автоматического обмена информацией с Государственной пограничной службой Украины, органами Национальной полиции, Министерством внутренних дел Украины, Пенсионным фондом Украины. Мы начали также работать со службами занятости и органами по вопросам труда. Что такое автоматизация наших процессов? Это ускорение и устранение коррупционных факторов. Мы проводим много встреч с правоохранительными органами, нас интересует не только привлечение к ответственности за неисполнение судебных решений, но и розыск должников, розыск автотранспортных средств и другие аспекты в ходе производства.  

Необходимо сломать стереотип, что неисполнение судебных решений — это модно и круто. Важно, чтобы такая синергия воцарилась и при взаимоотношении с судьями. Мы инициируем проведение и принимаем участие во многих мероприятий для разработки «дорожной карты» взаимодействия. На одном из последних мероприятий (я бы даже сказала беспрецедентных) мы обсуждали с судьями Кассационного гражданского суда в составе Верховного Суда вопросы семейного права: какая судебная практика будет приемлемой для максимальной защиты прав детей?

Очень отрадно, что практика здесь уже меняется. Если говорить о каких–то конкретных кейсах, то лично для меня очень важной является правовая позиция относительно обеспечения интересов ребенка как наивысших по делам об установлении места жительства ребенка после развода родителей. Раньше в подавляющем большинстве случаев суды оставляли ребенка с матерью, хотя никто не мог четко ответить, в интересах ли это самого ребенка. Очень надеюсь, что Верховный Суд со временем будет принимать больше таких важных решений, направлять и нашу работу, обеспечивая соблюдение принципа верховенства права. Для этого сегодня есть благоприятная почва.

После выхода исполнителей «из–под опеки» судебной ветви власти у государственных исполнителей и судей складывались не всегда простые взаимоотношения. Еще есть случаи, когда судьи жалуются на работу исполнителей, но при обжаловании их действий начинают активнее вникать в суть дела и не автоматически признают их действия или бездействие противоправными. Это также способствует тому, что общество начинает осознавать: судебное решение должно исполняться.

— А частные исполнители как-то повлияли на изменение парадигмы взаимоотношений судей и общества?

— Институт частных исполнителей — это одна из ключевых новаций реформы системы принудительного исполнения решений. Как известно, до 2016 года в Украине функция исполнения судебных решений принадлежала исключительно государственным исполнителям. Но в 2016-м по результатам реформы часть полномочий по принудительному исполнению решений государство делегировало частным исполнителям. У нас сейчас их все чаще называют бизнес–проектом. При всем уважении к этому институту я абсолютно не согласна с таким утверждением. Это не бизнес–проект, это, как указано в законе, деятельность лиц, уполномоченных государством на исполнение решений. Бесспорно, государство, делегируя свое полномочие, имеет право регулировать эту деятельность. В противном случае принцип делегирования нарушится.

Сегодня в Украине работают 144 частных исполнителя, и они показывают хорошие результаты… Но в активных производствах. По таким производствам позитивную динамику демонстрируют и государственные исполнители, однако нагрузка у них намного больше.

Безусловно, профессию частных исполнителей необходимо развивать, она является очень важной на данном этапе реформирования и укрепления правовой системы в целом. За ними фактически будущее в сфере обеспечения обязательства по исполнению решений.

Еще рано оценивать, насколько институт частных исполнителей запустил здоровую конкуренцию с государственными исполнителями. Из 144 частных исполнителей в городе Киеве работают 57, в Запорожской, Житомирской, Тернопольской и Черновицкой областях — по одному, а в Луганской области вообще нет ни одного частного исполнителя. Фактически сегодня реформа проводится только в городе Киеве.

По моему глубокому убеждению, следующим законодательным шагом должно стать внедрение квотирования для равноценного наполнения регионов представителями новой профессии. При этом я понимаю, что такое регулирование классически допускается при условии переполнения рынка, но в то же время мы не можем не учитывать уже сложившуюся ситуацию.

— На одном из мероприятий вы сказали, что 38 % кандидатов в частные исполнители сдают экзамены успешно. Это хорошая статистика или не очень?

— Мы ведем статистику допуска к профессии частного исполнителя. С начала реформы процент успешной сдачи экзамена действительно составлял 38 %. В общеевропейском разрезе допуска к профессии такой процент является нормальным показателем. Профессионалы–тестологи утверждают, что 38–40 % успешных кандидатов — это хорошо: если показатели ниже, значит, система допуска слишком сложная, и наоборот: если показатели успешности выше — система слишком простая. Проблема заключается в том, что не все кандидаты, которые допущены к экзамену, приходят его сдавать. В 2019 году мы провели уже два экзамена, на которые совокупно явилось 21 лицо, а успешно сдали экзамен 11, то есть больше половины.

Созданы все условия для того, чтобы как можно больше кандидатов смогли стать частными исполнителями. Мы проводим квалификационный экзамен дважды в месяц. В экзаменационную комиссию входят представители Минюста и частные исполнители из других регионов, а обеспечить их явку не всегда так просто. Не можем мы также и принудить кандидатов приходить на экзамены. Мы готовы сотрудничать с Ассоциацией частных исполнителей Украины (Ассоциация) по вопросу популяризации профессии. Это довольно рисковый вид профессиональной деятельности, где исполнитель фактически сам формирует свой бизнес–план и свое «имя» для получения доверия клиентов (опять–таки я бы не проводила аналогии между деятельностью исполнителя и бизнес–проектом).

Из тех 144 частных исполнителей публичными и активными в профессии являются только некоторые. Подавляющее большинство работают в камерном формате, о них никто не знает, они особо не светятся. Я не знаю, хорошо это или плохо, но считаю, что на этапе становления и развития профессии в информационной и коммуникационной политике необходимо проявлять себя активнее. Впрочем, пальма первенства в этом вопросе принадлежит Ассоциации — именно они должны в первую очередь формировать позитивные информационные поводы, освещая успехи работы исполнителей на примере отдельных кейсов!

— Но Минюст же осуществляет функции менеджмента сферы частных исполнителей? Когда Ассоциация сможет уйти в «самостоятельное плавание» для обеспечения реализации задач самоуправления?

— Согласно законодательству Министерство юстиции Украины осуществляет функции государственного регулирования деятельности частных исполнителей. В чем заключается регулирование? В том числе в обеспечении доступа к профессии, создании возможностей для обучения, проведении стажировок, квалификационных экзаменов, выдачи свидетельств, внесении данных в реестр, проведении проверок офисов исполнителей и выполнении ряда других функций. Мы не имеем рычагов влияния или любых других административно–командных связей с Ассоциацией.

Что касается «самостоятельного плавания», то сегодня свои задачи в сфере самоуправления Ассоциация решает самостоятельно. Ее пока не активная позиция еще раз подтверждает тезис, что профессия находится на стадии становления, и поэтому говорить о передаче ей автономных прав для саморегулирования преждевременно.

— Частные исполнители ратуют за необходимость закрепления в законодательстве действенных механизмов по предупреждению вмешательства в их деятельность. Что вы можете сказать по этому поводу?

— В настоящее время за деятельностью частного исполнителя осуществляется судебный контроль, а также создана Дисциплинарная комиссия частных исполнителей при Минюсте (Комиссия). При этом Ассоциация также проверяет факты несоблюдения ими этических и моральных норм. В состав Комиссии входят девять членов: четыре от Минюста, четыре от Ассоциации и один судья, избранный Советом судей Украины. Есть нарекания, что Министерство оказывает давление на частных исполнителей и вмешивается в их деятельность, но я назову несколько цифр, которые свидетельствуют об обратном. В 2018 году по результатам обращений заявителей в Министерство юстиции Украины была проведена 151 проверка, по результатам которой в Комиссию были внесены только десять представлений о привлечении частных исполнителей к дисциплинарной ответственности, а удовлетворены лишь три представления. Параллельно с развитием профессии развивается и дисциплинарная практика в отношении частных исполнителей — это нормальный эволюционный процесс. Уже есть и первые решения судов в результате обжалования решений Комиссии. Судебная практика по таким вопросам для нас очень важна, поскольку Комиссия — институция новая.

Как нам необходимо двигаться в части контроля за деятельностью частных исполнителей? Безусловно, дисциплинарный орган должен существовать для обеспечения ведомственного контроля, что в свою очередь будет дисциплинировать исполнителя и удерживать от нарушения законодательства в ходе исполнительного производства. И здесь речь идет именно о действиях исполнителя как лица, уполномоченного государством на осуществление своей функции. Сейчас бытует мнение, что Комиссия должна, например, проверять работу офиса исполнителя, но не оценивать его процессуальные действия. Не могу с этим согласиться, так как закон не ограничивает Комиссию какими–то определенными рамками проверки, а дает право проверять всю деятельность исполнителя, надлежащие исполнение им своих служебных обязанностей на основании фактов, изложенных в жалобе.

Любая другая деятельность частного исполнителя, не связанная с исполнительным процессом, Дисциплинарную комиссию интересовать не должна.

— Можно утверждать, что эксперимент относительно создания центров исполнения решений стал успешным? В чем заключается особенность работы таких центров?

— Об успешности эксперимента можем утверждать исключительно после его завершения. Пока мы только стартовали. Создание центров исполнения решений — одно из эволюционных составляющих реформы системы принудительного исполнения судебных решений, зафиксированное в паспорте реформы (паспорт утвержден Минюстом в апреле 2018 года).

Центры исполнения решений — это фактические новая, современная европейская форма коммуникации и работы с гражданами по принципу «единого окна» и экстерриториальности в пределах соответствующей области. Также в таких офисах сторона может получить информацию об исполнительном производстве по всей территории Украины. Кроме этого человеку предоставляется абсолютно любая помощь: информационная, правовая, разъяснительная. Сотрудники фронт–офиса подскажут, как правильно оформить заявление о принудительном исполнении решения, какую сумму авансового взноса или долга необходимо уплатить. Оплата также осуществляется на месте — с помощью терминалов. По принципу экстерриториальности можно ознакомиться и с материалами исполнительного производства, получить любую справку в пределах своего исполнительного производства. И все это можно сделать на протяжении дня, а не только в дни приема, как это было всегда в органах ГИС. Передав львиную долю коммуникации со сторонами в такие офисы (при этом мы не можем лишить сторону права обращаться к исполнителю непосредственно), мы предоставили исполнителю возможность больше времени уделять именно совершению исполнительных действий, что должно позитивно отразиться на динамике фактического исполнения решений в регионе.

Центры открыты в Днепре, Северодонецке, Сумах и Одессе. Там созданы все условия для того, чтобы людям было комфортно. Больше нет никакой бюрократии, многочасовых ожиданий в тесных коридорах и хождений «по кругу». Работает система электронной очереди. В ближайшее время центр исполнения решений будет открыт в г. Киеве. Первые посетители наших центров остались очень довольными. Пользователи еще никогда не видели таких органов ГИС: с современным комфортным интерьером, с электронной очередью, игровым уголком для ребенка…

Идея эксперимента имеет как сторонников, так и скептиков. Но и те, и другие солидарны в том, что изменение формы работы — это важная часть реформы. Конечно, акцент необходимо делать на усовершенствовании процессов: автоматизации, доступе исполнителей ко всем реестрам, упрощении процедуры исполнения решений. Но в любом случае сегодня Государственная исполнительная служба изменяет свой облик, приобретает «человеческое лицо», и центры — яркое тому подтверждение.

— Согласитесь ли вы с утверждением, что вершиной «исполнительной реформы» должна стать неотвратимость исполнения судебного решения? При каких условиях этого можно достичь?

— Конечно, соглашусь. Я уже упоминала о паспорте реформы. Так вот, там закреплены следующие приоритеты: популяризация добровольного исполнения решений (для этого необходимо создать такую правовую среду, где судебное решение прежде всего будут уважать); эффективные бизнес–процессы (автоматизация действий, доступ к реестрам); обеспечение конкуренции между исполнителями; улучшение доступа к профессии; надлежащая мотивация исполнителей и их личная безопасность; открытость службы, ее публичность и инновационность.

В этом контексте можно выделить и три других компонента: полномочия исполнителей, ресурсы (кадровые, материальные и технические) и контроль. Только при условии укрепления этих составляющих можно говорить о наличии фундамента для обеспечения неотвратимости исполнения решений. Точно такие же преобразования должны произойти и в других органах власти, имеющих отношение к процессу исполнения решений.

Беседовала  Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ, «Юридическая практика»