Ініційована Польщею ще у 2017 році реформа судової системи весь цей час була предметом гострої критики як Ради Європи, так і Європейського Союзу. Зок­рема, у висновку Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) 2017 року ця реформа була охарактеризована як така, що «дала змогу законодавчим та виконавчим органам влади здійснювати жорстке та масштабне втручання у здійснення правосуддя» і тим самим «становить серйозну загрозу незалежності суддів».

Черговим епізодом стало рішення Суду ЄС, який задовольнив скаргу Єврокомісії про застосування тимчасових забезпечувальних заходів і постановив, що Польща повинна негайно призупинити дію закону про Дисциплінарну палату Верховного суду Республіки Польща, яка наділена повноваженнями притягувати суддів до відповідальності.

Єврокомісія зі свого боку почала нове провадження про порушення Польщею принципу незалежності суддів — йдеться про новий закон про Верховний суд від 20 грудня 2019 року, який набув чинності 14 лютого 2020 року. Раніше свої зауваження до цього закону висловила Венеціанська комісія.

Дисциплінарні питання

«Польща повинна негайно зупинити дію національних положень про повноваження Дисциплінарної палати Верхов­ного суду у справах про дисциплінарні покарання суддів» — сказано в рішенні Суду ЄС у справі C-791/19 R від 8 квітня 2020 року. Оскаржуваний закон, яким у Польщі було встановлено новий порядок притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, був прийнятий у 2017 році. Зокрема, у рамках цієї законодавчої реформи у Верховному суді було створено нову Дисциплінарну палату, юрисдикція якої поширюється, в тому числі, на дисциплінарні справи щодо суддів Верховного суду, а у разі оскарження — суддів нижчих ланок.

На думку Єврокомісії, прийнятий дисциплінарний режим не гарантує незалежності та неупередженості Дисциплінарної палати, що складається винятково із суддів, відібраних Національною судовою радою, члени якої, у свою чергу, вибираються польським Сеймом. З урахуванням змін, внесених до законодавства, що регулює функціонування Верховного суду, це було розцінено Єврокомісією як підтвердження намірів польського уряду отримати можливість безпосередньо карати суддів, які виступали проти уряду, і здійснювати більш прямий контроль над судовою системою.

У своєму рішенні Суд ЄС, зокрема, зазначає, що, хоча організація правосуддя в державах — членах ЄС належить до компетенції цих держав, вони зобов’язані дотримуватися своїх зобов’язань, що випливають із законодавства ЄС. Зокрема, кожна держава — член ЄС має забезпечити, щоб дисциплінарний режим, застосовуваний до суддів національних судів, які є частиною їх системи засобів правового захисту у сферах, охоплених законодавством ЄС, відповідав принципу незалежності судової влади, в тому числі забезпечити, щоб дисциплінарні провадження щодо суддів цих судів розглядалися органом, який відповідає критеріям незалежності.

На думку Суду ЄС, гарантія незалежності Дисциплінарної палати як органу, уповноваженого виносити рішення у дисциплінарних справах щодо суддів, має найважливіше значення для збереження незалежності як суддів Верховного суду, так і суддів нижчестоящих судів. Навіть проста ймовірність того, що судді можуть бути піддані дисциплінарному провадженню, проведеному органом, незалежність якого не гарантується, може вплинути на їх власну незалежність. Суд ЄС вбачає у цьому загрозу порушення законодавства ЄС, а отже, і заподіяння шкоди правопорядку в ЄС.

Задовольняючи клопотання Єврокомісії про застосування тимчасових заходів, Суд ЄС зазначив, що їх застосування не означає ні розпуск Дисциплінарної палати, ні, відповідно, припинення її адміністративних і фінансових послуг, але лише тимчасове призупинення її діяльності до винесення остаточного рішення.

Нові вимоги

Ініціювавши 29 квітня ц.р. нове провадження у зв’язку з порушенням Польщею принципу незалежності суддів, Єврокомісія, зокрема, акцентувала увагу на тому, що окремі положення нового польського закону суперечать нормам права ЄС. «Новий закон про Верховний суд підриває незалежність суддів Польщі і несумісний з переважаючою силою законодавства ЄС. Більше того, новий закон не дозволяє польським судам прямо застосовувати окремі норми законодавства ЄС щодо захисту незалежності суддів і посилатися на попередні рішення Європейського суду справедливості з таких питань. Окремі елементи нового закону порушують законодавство ЄС» — наголошується в повідомленні про початок провадження.

Серед критикованих положень закону — надання Палаті з надзвичайного контролю і публічних справ Верховного суду Польщі виключної компетенції прий­мати рішення з питань, що стосуються незалежності судової системи. На думку Єврокомісії, це обмежить можливість польських суддів застосовувати право ЄС або посилатися на попередні рішення Європейського суду справедливості.

Експерти Єврокомісії також відзначають, що новий закон розширює поняття дисциплінарного порушення і збільшує кількість справ, в яких зміст судових рішень може бути кваліфіковано як дисциплінарне порушення. У зв’язку з цим дисциплінарний режим може бути використаний з метою політичного контролю за судовою системою.

Венеціанські застереження

Аналізуючи за зверненням маршала польського Сенату поправки до законів про судоустрій, прийнятих Сеймом у грудні 2019 року, експерти Венеціанської комісії дійшли висновку, що деякі зміни можуть розглядатися як додаткові перепони незалежності судової влади в Польщі. «Свобода слова та асоціацій суддів серйозно згортається. Польським судам буде ефективно заборонено перевіряти, чи є інші суди в країні «незалежними та неупередженими» за європейськими правилами. Участь суддів у здійсненні правосуддя ще більше зменшується: органи судового самоврядування у важливих питаннях замінюються колегіями, що складаються з президентів судів, які призначаються міністром юстиції. Вводяться нові дисциплінарні правопорушення та ще більше посилюється вплив міністра юстиції на дисциплінарне провадження. Апеляційні суди більше не зможуть оцінювати правильність складу судових палат нижчого рівня, позбавляючи судові процеси важливої гарантії. Вводяться положення, які можуть ще більше зменшити роль суддів Верховного суду у процесі відбору президента цього суду» — наголошується у Висновку № 977/2019 від 16 січня 2020 року. На переконання експертів, вирішення ситуації, безумовно, потребуватиме подальших законодавчих змін.

У цьому зв’язку Венеціанська комісія порадила польському законодавцю повернутися до рекомендацій, які буди надані ще в 2017 році.

Зокрема, Польщі пропонується повернутися до обрання 15 судових членів Національної ради судової влади не парламентом, а самими суддями, суттєво переглянути склад та внутрішню структуру двох нових «суперпалат» Верховного суду (Дисциплінарної палати та Палати з надзвичайного контролю і публічних справ) та зменшити їх повноваження. Також рекомендовано повернутись до поперед­нього порядку обрання президента, а також відновити повноваження суддівської спільноти з питань призначення, підвищення кваліфікації та звільнення з посади суддів.

Олексій НАСАДЮК

«Судовий вісник»