В последние две недели можно с уверенностью констатировать существенную активизацию общественного внимания к вопросам изменения земельного законодательства. Правительственный законопроект № 2178 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно оборота земель сельскохозяйственного назначения» наделал много шума в обществе, как среди специалистов по земельному праву, так и среди желающих держать руку на пульсе всех ожидаемых изменений. Контрастность мнений относительно такой инициативы правительства породила множество альтернативных законопроектов, в их числе проекты № 2194 «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты относительно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений» и № 2195 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) на электронных аукционах», предусматривающие существенные изменения как в устоявшуюся систему регулирования земельных правоотношений в целом, так и локально в отдельные законы и подзаконные акты.

Дискуссионным законопроект № 2178 делает прежде всего перспектива отмены им моратория на покупку-продажу земель сельскохозяйственного назначения, что неоднозначно воспринимается украинским обществом. Но кроме этого основного нововведения законопроекта № 2178 достойны внимания и отдельные его положения: так, с 1 октября 2020 года планируется отменить запрет на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения всех форм собственности; также законопроектом определяется субъектный состав лиц, которые могут приобретать право собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения: граждане Украины, территориальные общины, государство, юридические лица Украины и иностранные граждане и лица без гражданства в случае приобретения в порядке наследования с возложением обязанности совершить отчуждение участка в течение года.

Кроме того, правительственная инициатива предполагает установление ограничения на совокупную площадь земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые могут находиться в собственности гражданина и юридического лица, а также связанных с ним лиц. Ограничения не допускают приобретения в собственность более 15 % сельскохозяйственных земель области и 0,5 % сельскохозяйственных земель Украины. Обеспечивается преимущественное право арендатора на покупку земельного участка; предусматривается обязанность государственного регистратора вносить информацию о цене (стоимости) вещных прав, в том числе прав использования в Государственный реестр вещных прав на недвижимое имущество. В случае если граждане хотят приобрести земельный участок, такое право будет гарантироваться при условии, что этот земельный участок для ведения сельского (фермерского) хозяйства принадлежит собственнику на праве постоянного пользования и на праве пожизненного наследуемого владения. Выкупить его в таком случае можно будет с рассрочкой платежа до пяти лет по цене, равной нормативной денежной оценке таких земельных участков.

Учитывая повышенный «градус» внимания в юридическом сообществе, мы также не смогли остаться в стороне от глобальных изменений земельного законодательства и предложили экспертам высказать свое мнение о целесообразности и необходимости подобных правительственных инициатив и объяснить, чем это может обернуться для Украины и можно ли назвать положительными эти изменения.

Правила игры существенно поменяются

Игорь КРАВЦОВ, управляющий партнер ЮФ Evris

В целом данные инициативы заслуживают положительную оценку. Запустить рынок земли надо было уже давно. В парламенте прошлого созыва предпринимались попытки сдвинуть процесс с мертвой точки, но народным депутатам Украины не хватило политической воли. Сегодня же идея открытия рынка земель сельскохозяйственного назначения уже декларируется монобольшинством парламента как вопрос решенный.

К положительным моментам я бы отнес одновременный запуск рынка земли для частных собственников и для государства. Возможно, в процессе обсуждения и принятия закона их разведут во времени старта, но даются довольно четкие установки, как запустить оборот в обеих сферах. Ранее популярной была точка зрения, что сначала нужно разрешить продажи земель государственной и коммунальной собственности во избежание ажиотажа, спекуляций и нерыночного ценообразования. Но данные проекты предлагают делать «все и сразу», и с таким подходом трудно не согласиться. При условии обеспечения равного доступа к возможности купить/продать землю и прозрачности процессов рынок довольно быстро отрегулирует спрос, предложение и другие экономические показатели.

Также позитивными моментами я бы назвал преимущественное право выкупа для арендатора, критерии определения лиц, которые могут стать покупателями земли, дерегуляцию и прозрачность (по крайней мере задекларированную) процесса покупки земли государственной и коммунальной собственности. Если инициативы по упрощению документооборота в земельной сфере удастся реализовать, это станет хорошим сигналом для потенциального инвестора, поскольку значительно сократит риски для бизнеса, связанные с коррупцией, бюрократией, коллизионными положениями законодательства и пр.

К негативным моментам отношу в первую очередь положения о концентрации земель. Откуда взяты проценты (0,5 % по стране и 15 % по области), остается неизвестным, необходимость ограничивать таким образом потенциальных покупателей тоже для меня на данный момент находится за гранью понимания. Думаю, свободный рынок самостоятельно определил бы площади участков для агропредприятий.

Изменения ожидаются очень существенные. Иначе смысла в данной реформе нет. В первую очередь следует ждать инвестиций в земельные ресурсы из самых разных источников. В сферах использования ресурсов Государственного земельного кадастра и государственной/коммунальной собственности правила игры также существенно поменяются.

Законопроекты нуждаются в доработке

Елена ЗАЕЦ, доцент кафедры земельного и аграрного права Киевского национального университета имени Тараса Шевченко

Законопроекты № 2178, № 2194, № 2195 логически связаны между собой, и, по моему мнению, с точки зрения юридической техники целесообразно объединить их в один закон. Это объясняется еще и тем, что в этих законопроектах содержатся дублирующие нормы, что недопустимо, так как неизбежно приведет к коллизиям. Изменений планируется достаточно много, возможно, лучше Земельный кодекс Украины изложить в новой редакции.

Безусловно, я поддерживаю снятие моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения и рада, что авторы законопроекта № 2178 ограничились идеей внесения изменений в Земельный кодекс Украины без принятия отдельного закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Законопроект № 2195 относительно продажи земель на электронных торгах также своевременен, но, во-первых, нужно оставить как альтернативу и предыдущую (неэлектронную) форму торгов, во-вторых, законодатель опять хочет зарегулировать эти процедуры, что, как отмечали ранее специалисты относительно нынешнего регулирования торгов, создает много поводов для признания их недействительными.

Законопроект № 2194 также важен, поскольку затрагивает очень широкий круг земельных отношений касательно вопросов управления и дерегуляции, в одних случаях упрощая процедуры (например, относительно изменения целевого назначения земель), в других — устанавливая новые (принудительное отчуждение земель сельскохозяйственного назначения у лиц, которые не могут их иметь на праве собственности). Снова-таки, есть много позиций в проекте, которые подлежат уточнению и коррекции. Из глобального — в законопроекте № 2194 опять забыли определить статус объединенных территориальных общин как самостоятельных субъектов земельных отношений, как того требует Закон Украины «О добровольном объединении территориальных общин» и без определения которого эти новые формы самоорганизации населения не могут полноценно реализовать свою правосубъектность в сфере земельных правоотношений.

Хочется надеяться, что предложенные законопроекты будут представлены для их принятия уже в доработанном виде. Конечно же, я, как, думаю, и большинство, рассчитываю на позитивные изменения в сфере земельных правоотношений: формирование «здорового» рынка земель, который только поддержит продовольственную безопасность нашей страны, преодоление коррупции в этой сфере, децентрализацию на местах, последующую кодификацию земельного законодательства и т.д., что в итоге должно привести к более рациональному использованию земель и обеспечению принципа экологической безопасности как одного из краеугольных камней нашей жизни.

Острый вопрос — субъектный состав

Наталья ЛУЦИВ, юрист ЮФ TOTUM

Особого внимания требует законопроект № 2178: так, предлагается с 1 октября 2020 отменить запрет на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения всех форм собственности. Представляется, что предложенная дата является преждевременной, поскольку маловероятно, что за неполный календарный год будут созданы все необходимые, а главное, «качественные» предпосылки для открытия рынка земли. Ведь перед отменой моратория обязательной является разработка всех механизмов, инструментов и гарантий для рационального использования земли, обеспечения продовольственной безопасности, защиты прав жителей сельской местности и отечественных аграриев. В этом аспекте целесообразным является предложение, заложенное в других законопроектах, — принятие отдельного закона Украины об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в котором подробно урегулированы все стратегические позиции, поскольку поверхностное регулирование может стать плацдармом для сосредоточения земель в руках иностранцев, нецелевого использования и т.д.

Самый острый вопрос, который должен решить новый закон, — это субъектный состав землевладельцев сельскохозяйственных земель. Установленное де-юре положение, что только украинцы смогут покупать землю, де-факто опровергается путем регистрации юридического лица Украины за счет иностранного капитала.

Положительными моментами являются установление ограничений на сосредоточение земель сельскохозяйственного назначения в одних руках, преимущественное право арендатора на покупку. Хотя и такие механизмы не являются абсолютными.

Кроме того, инициаторы проекта № 2178 сознательно снизили стартовую цену продажи — с экспертной оценки земли на нормативную денежную, которая в разы меньше. Нерассмотренным остался вопрос предоставления беспроцентных займов или длительных кредитов для фермеров.

В конце сентября 2019 года в Верховной Раде Украины был зарегистрирован альтернативный проект № 2183, основная идея которого — вынесение вопроса целесообразности отмены моратория на рассмотрение народа Украины. С одной стороны, речь идет о снятии политической ответственности народных депутатов Украины, с другой — о продолжении действия запрета на продажу земли на неопределенный срок, так как документ предусматривал отмену моратория только после проведения всеукраинского референдума, по результатам которого украинцы, как предполагается, поддержат земельную реформу. Поскольку указанный законопроект не предусматривал никаких временных рамок для проведения плебисцита, то вопросы рынка земли так и остались бы открытыми. Однако 1 октября с.г. проект № 2183 был отозван.

Необходима конкретизация

Игорь КАСЬЯНОВ, юрист АФ «Грамацкий и Партнеры»

Учитывая анонсированный запуск рынка земли в 2020 году, особо актуальным можно считать проект закона № 2178.

Исходя из анализа текста проекта, приходим к выводу, что законопроект № 2178 в случае его принятия в редакции, опубликованной на официальном веб-сайте Верховной Рады Украины, позволит арендаторам земельных участков независимо от их формы собственности приобретать такие земельные участки по преимущественному праву. И даже те участки, которые находятся в государственной или коммунальной собственности, — в обход земельных торгов.

Однако часть 2 статьи 135 Земельного кодекса Украины четко устанавливает, что продажа земельных участков государственной или коммунальной собственности осуществляется только на земельных торгах, за исключением случаев, определенных законом. И в этих случаях не предусмотрена ситуация с арендой данной формы собственности земель, а внесение изменений в эту статью законопроектом не предлагается.

Таким образом, в дальнейшем законодателю следовало бы конкретизировать, имеют ли преимущественное право на покупку земли, предусмотренное законопроектом, арендаторы земельных участков государственной или коммунальной собственности.

Решение проблемы

Яна РЫБАК, адвокат АО «Шкребец и Партнеры»

Европейский суд по правам человека 22 мая 2018 года вынес решение по делу «Зеленчук и Цицюра против Украины» (жалобы № 846/16 и № 1075/16), в котором констатировал факт нарушения права на свободное владение имуществом, гарантированное статьей 1 Первого протокола к Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод в связи с наличием законодательных ограничений на продажу земель сельскохозяйственного назначения.

Эту проблему необходимо было решать. Дальнейшее продление срока действия моратория уже кажется невозможным.

Законопроект № 2178 кроме общих положений о субъектах приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения содержит еще и некую систему сдерживания. Так, например, в нем есть положения, направленные на предотвращение возможной сельскохозяйственной монополизации путем ограничения количества земель, которые могут быть в собственности одного субъекта. Продажу земельных участков предлагается осуществлять на конкурентной основе путем проведения земельных аукционов. Кроме того, предлагается урегулировать вопрос переоформления права постоянного пользования и права пожизненного наследуемого владения земельными участками государственной и коммунальной собственности.

Возможно, далеко не все проблемы сразу будут решены вследствие принятия законопроекта № 2178, но начало будет положено, а у Верховной Рады Украины никто не отнимает права вносить последующие поправки. Ведь идеальных законов не существует.

Расширение монополии

Ирина ВОТЯКОВА, адвокат, руководитель отдела корпоративных правоотношений ЮКК «Де-Юре»

Последствием принятия законопроекта № 2178 и открытия рынка земель сельскохозяйственного назначения путем снятия моратория станет расширение монополии крупных фермерских хозяйств, так как большое количество граждан, получивших сельскохозяйственные участки посредством выделения им отдельных паев после распределения колхозных земель, лица, получившие такие земли в порядке наследования и не заинтересованные в их обрабатывании, будут отчуждать их в пользу крупных фермерских хозяйств и сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, граждане смогут свободно реализовывать свое право собственности, гарантируемое нормами Конституции Украины. Также следствием снятия моратория станет значительный рост цен на аренду земли сельскохозяйственного назначения.

Основным минусом принятия данного законопроекта будет, в первую очередь, давление крупных землевладельцев путем побуждения к продаже участков по заниженным ценам на граждан, имеющих в собственности небольшие участки для удовлетворения собственных потребностей и потребностей своих семей.

Нет повода для беспокойства

Андрей КОХАН, юрист Asters

Плюсом законопроекта № 2195, безусловно, является сам факт, что на законодательном уровне будет урегулирована возможность проведения электронных аукционов для реализации земель государственной и коммунальной собственности. Напомним, что на практике такие аукционы проводятся и сейчас, но бывают случаи, когда это прямо нарушает требования Земельного кодекса Украины, и их результаты могут признаваться недействительными.

Законопроект № 2178, открывающий рынок земли, мы оцениваем исключительно позитивно. В обществе высказываются опасения в отношении предоставляемой возможности для иностранцев выступать бенефициаром украинских компаний — собственников сельскохозяйственных земель. На наш взгляд, высокий уровень этого беспокойства не обоснован, так как и в настоящее время в условиях по сути черного рынка любое заинтересованное лицо в мире может приобрести контроль над тем или иным земельным участком сельскохозяйственного назначения, используя не самые сложные корпоративные механизмы. Также напомним, что законопроектом № 2178 предлагается ограничить максимальный размер земельного банка, который одно лицо может иметь как в границах области, так и в целом по стране. Вместе с тем считаем, что реализовать качественный контроль за соблюдением этого требования будет весьма сложно.

Алена СТУЛИНА • «Юридическая практика»