С принятием Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования градостроительной деятельности» от 17 января 2017 года меняется регулирование разрешительных процедур на строительство и введение в эксплуатацию объектов недвижимости. Закон вступает в силу с 10 июня 2017 года. Ниже мы рассмотрим основное нововведение и проанализируем его потенциальную эффективность.

 

Ужесточение режима

Главное изменение связано с ликвидацией привязки вида разрешительного документа к одной из пяти категорий сложности объекта строительства (эта классификация сама по себе также исключается). Вместо этого предлагается сделать привязку к классу последствий (ответственности) объекта. Такие классы существуют в строительных нормах еще с 2009 года, и к надежности конструкций объектов разных классов предусматриваются разные требования. С категориями сложности они в большинстве случаев соотносятся следующим образом: класс СС1 (незначительные последствия) — категории I и II, класс СС2 (средние последствия) — категории III и IV, класс СС3 (значительные последствия) — категория V.

Изменения в статьях 36, 37 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» предполагают, что для строительства объектов классов СС2 и СС3 предусмотрена полноценная разрешительная процедура (разрешение на строительство, экспертиза проекта, сертификат готовности к эксплуатации), а для строительства объектов класса СС1 — упрощенная (уведомление о начале строительных работ, декларация о готовности к эксплуатации, отсутствие обязательной экспертизы проекта).

Если сравнивать с предыдущей классификацией, то по существу главное изменение заключается в том, что объекты, которые ранее относились к III категории и строились по декларациям, перевели из декларативного в более жесткий разрешительный режим. Декларации о начале строительных работ в обновленном Законе ликвидируются полностью (однако те, которые были зарегистрированы до вступления изменений в силу, сохранят свое действие до окончания строительства).

Правда, не совсем понятно, зачем для реализации таких изменений нужно было в принципе ликвидировать категории сложности. Особых упрощений в расчете класса последствий по сравнению с категорией сложности мы не видим. Единственное объяснение — необходимость закамуфлировать введение более жесткой процедуры для третьей категории объектов строительства, что противоречит декларируемой правительством дерегуляции.

Справедливости ради нужно отметить, что и процедура, применяемая сейчас для I–III категорий, не является уведомительной: для получения права выполнения строительных работ и эксплуатации готового объекта уведомления недостаточно, необходима регистрация декларации госархстройинспекцией (то есть по сути такое же разрешительное действие). А поскольку у инспекции была достаточно широкая свобода толкования случаев, когда можно было возвратить декларацию без регистрации (особенно это касалось деклараций о готовности к эксплуатации), такой подход широко использовался для создания дополнительных препятствий добросовестным застройщикам.

 

Полномочия ГАСК

Но основной вопрос в том, насколько вообще такой инструмент, как «разрешение на выполнение строительных работ», выполняет свою функцию. Оценка этого аспекта очень важна, поскольку там, где есть возможность не давать инспекции лишних полномочий что-то разрешать, лучше именно так и делать.

Главным аргументом в пользу необходимости «закрутить гайки» называлось то, что недобросовестные застройщики искусственно занижают категорию объекта с IV на III, чтобы избавиться от необходимости получать разрешения и проводить экспертизу проекта. Инспекция жаловалась, что при декларативном принципе у нее нет физической возможности провести выездные проверки всех строящихся объектов III категории с анализом указанных в декларациях документов, вследствие чего незаконное строительство обнаруживается уже на поздних этапах или не обнаруживается вообще. Однако это неубедительный аргумент в пользу введения разрешений.

На этапе получения разрешения на строительство орган государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК) по большому счету может проверить лишь право застройщика на земельный участок, лицензии и квалификационные сертификаты подрядчиков и проектантов. Специалисты ГАСК при выдаче разрешения не проверяют и по закону не должны проверять соответствие проекта (особенно крупного производственного) требованиям местной градостроительной документации и массе строительных норм как в части надежности конструкций, так и в части пожарной безопасности, охраны труда и т.д. Такая проверка осуществляется на стадии экспертизы проекта. Таким образом, инспекция здесь проверит только наличие заключения эксперта. Вывод — орган ГАСК при выдаче разрешения по сути проверяет лишь комплектность документов. Очевидно, что ради такой формальной проверки не стоит вводить еще один административный барьер в виде разрешения на строительство. У инспекции уже есть полномочия запрашивать у застройщика все необходимые документы, если возникают сомнения в правдивости данных, указанных в декларации.

Еще одним распространенным заблуждением в пользу расширения полномочий ГАСК является то, что такой подход поможет бороться с незаконным строительством. Однако в полномочия инспекции не входит определение того, где и какой объект может быть построен. Это компетенция исключительно местного совета, реализуемая через утверждение местной градостроительной документации (генплан, зонирование) и непосредственное выделение участков и выдачу градостроительных условий и ограничений под конкретный объект. Практика показывает, что застройщики большинства объектов, строительство которых вызывало сопротивление жителей, имели и право на землю от местного совета, и разрешения на строительство от инспекции. Поэтому когда во дворе жилого дома на месте детской площадки начинают строить новую высотку, это чаще всего означает, что местный совет выделил застройщику для таких целей именно этот участок. И орган ГАСК формально не сможет запретить стройку, когда у застройщика есть право на землю.

Анализ судебных решений свидетельствует о том, что инспекция чаще всего формально подходит к проверкам и привлекает к ответственности за отсутствие своего разрешения (в основном вследствие неправильного определения категории) и практически никогда не привлекает за нарушение именно строительных норм, приводящее к опасности объекта для людей. Польза от таких проверок очень сомнительна.

Представим такую ситуацию: вы получили землю от местного совета, утвердили проект и получили положительное заключение эксперта, проект соответствует градостроительной и землеустроительной документации, а затем вы пришли в орган ГАСК за разрешением, но вам отказали по надуманным формальным основаниям (на практике это обычное явление). Если в таких условиях вы построите объект, то будете оштрафованы и не сможете эксплуатировать его несмотря на то, что в целом объект соответствует нормам и согласован органом, представляющим общину.

С другой стороны, есть масса объектов, которые построены с нарушением строительных норм, в частности, относительно охранных зон, плотности застройки, наличия парковочных мест, освещенности и т.п., но при этом на такие объекты получены разрешения инспекции. Застройщиков подобных объектов инспекция, как правило, не штрафует. Более того, застройщики будут еще и использовать разрешение для легитимизации незаконного по сути строительства. В качестве примеров можно назвать взрыв на АЗС в Переяславе в 2014 году, пожар на нефтебазе в Василькове в 2015 году. Среди основных причин трагедий, повлекших за собой человеческие жертвы, называлось нарушение строительных норм. В то же время разрешения на выполнение строительных работ от госархстройинспекции имелись.

 

Выводы

Можно поддержать введение обязательной экспертизы проекта для объектов III категории, но не возврат к разрешительному принципу. Анализ судебной практики оспаривания постановлений и предписаний органа ГАСК позволяет прийти к выводу, что ГАСК не осуществляет собственно архитектурно-строительный контроль, а лишь надзирает за наличием его разрешений или регистраций, которые отнюдь не означают гарантирования органом ГАСК безопасности объекта.

 

ОЛЕКСИЮК Максим — партнер, адвокат «КМ Партнеры», г. Киев,

ШВОРАК Александр — старший cоветник «КМ Партнеры», г. Киев