Если судебный порядок рассмотрения гражданских, хозяйственных, административных и уголовных дел довольно детально нормирован соответствующими процессуальными кодексами, то процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях регулируется буквально несколькими статьями Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУоАП) от 7 декабря 1984 года № 8073-X. Упрощенность данной процедуры позволяет в кратчайшие сроки рассматривать малозначительные дела, эффективно задействовав минимум финансовых и временных ресурсов суда. Многие институты, присущие другим процессам, попросту не нужны при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

В данной статье будет подробно рассмотрен и проанализирован такой феномен в отечественной практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, как вынесение судами постановлений о направлении админматериалов на дооформление или доработку.

Практика доработки

На дооформление может быть направлено как целое административное дело (например, постановление Октябрьского районного суда г. Днепропетровска от 19 февраля 2020 года по делу № 201/1609/20), так и только протокол об административном правонарушении (постановление Кировского районного суда г. Кировограда от 19 февраля 2020 года по делу № 404/1007/20). Ситуация достаточно распространенная — в Едином государственном реестре судебных решений насчитывается несколько десятков тысяч подобных решений судов.

В большинстве случаев в постановлениях судов в качестве мотивации фигурирует ссылка на пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 23 декабря 2005 года № 14 «О практике применения судами Украины законодательства по делам о некоторых преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспорта, а также об административных правонарушениях на транспорте». Данный пункт применяется судами при рассмотрении любых категорий дел по аналогии. В частности, как указано в абзаце 5 пункта 24 постановления, Пленум Верховного Суда Украины считает правильной практику тех судей, которые мотивированными постановлениями возвращают протоколы об административных правонарушениях, составленные неуполномоченными должностными лицами или без соблюдения требований статьи 256 КУоАП, соответствующему правоохранительному органу для надлежащего оформления.

Данное постановление не было первым. Точно такая же рекомендация уже была дана в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 25 сентября 1998 года № 13 «О практике рассмотрения судами дел о коррупционных деяниях и других правонарушениях, связанных с коррупцией».

Отметим лишь, что по действующему пункту 10² части 2 статьи 46 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 года № 1402-VIII постановление Пленума Верховного Суда имеет исключительно рекомендательный характер. Однако факт остается фактом, многие судьи судов первой инстанции по-прежнему применяют эти рекомендации как обязательное и безальтернативное авторитетное мнение кассационной инстанции, с чем приходится считаться.

Прежде всего следует обратить внимание, что даже в указанных выше рекомендациях речь всегда шла о направлении на дооформление исключительно протокола, но не всего дела. На практике же, как правило, направляется на дооформление полностью все дело.

Также можно отметить тот факт, что суды ссылаются на абзац 5 пункта 24 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 23 декабря 2005 года № 14. А в предыдущих четырех абзацах данного пункта обращается внимание на недопустимость нарушения прав лиц, привлекаемых к ответственности, необходимость надлежащим образом уведомлять таких лиц и рассматривать дела в их присутствии, выяснять все обстоятельства дела и на обязательность качественной мотивации постановления суда. И лишь в абзаце 5 пункта 24, наконец, делается вывод о правильности направления протокола на надлежащее оформление.

Особенности рассмотрения

Дело об административном правонарушении проходит такие этапы:

— составление протокола об административном правонарушении (статьи 254–256 КУоАП);

— направление протокола суду (статья 257 КУоАП);

— уведомление лица, привлекаемого к административной ответственности, о рассмотрении дела (статья 277² КУоАП);

— подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении (статья 278 КУоАП);

— рассмотрение дела об административном правонарушении (статьи 279–282 КУоАП);

— вынесение и оглашение постановления суда по итогам рассмотрения дела (статьи 283–285 КУоАП).

Проанализируем, в частности, содержание статьи 278 КУоАП «Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении», согласно которой орган (должностное лицо) при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении решает следующие вопросы:

1) относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела;

2) правильно ли составлены протокол и другие материалы дела об административном правонарушении;

3) извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте его рассмотрения;

4) истребованы ли необходимые дополнительные материалы;

5) подлежат ли удовлетворению ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, их законных представителей и адвоката.

Согласно статье 277 КУоАП срок рассмотрения дела не может превышать 15 дней (для некоторых видов правонарушений — трех или семи дней). А в соответствии со статьей 277² КУоАП повестка лицу, привлекаемому к административной ответственности, вручается не позднее чем за трое суток до дня рассмотрения дела в суде с указанием даты и места рассмотрения дела.

Таким образом, вопросы, предусмотренные статьи 278 КУоАП, решаются судом именно на стадии подготовки дела к слушанию, а не на стадии рассмотрения дела по сути. Подразумевается, что на момент направления лицу, привлекаемому к административной ответственности, повестки о дате и месте рассмотрения дела по сути все вопросы уже должны быть решены судом. А перед рассмотрением дела по сути должно быть выяснено, правильно ли составлен протокол, истребованы ли необходимые дополнительные материалы.

КУоАП не содержит прямой нормы о том, что суд имеет полномочия по собственной инициативе даже на стадии подготовки дела к рассмотрению выносить постановления об истребовании дополнительных доказательств или тем более направлять материалы органу, который составил протокол об административном правонарушении, для устранения ошибок в оформлении.

Статья 284 КУоАП предусматривает три возможных постановления по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении:

1) о наложении административного взыскания;

2) о применении мер воздействия, предусмотренных статьей 24¹ КУоАП;

3) о закрытии дела.

Такого института, как направление материалов дел об административном правонарушении на дооформление, КУоАП не содержит.

Позиция судов

Таким образом, направление материалов дела на дооформление может рассматриваться как нарушение прежде всего принципа законности, поскольку вынесение судом подобного постановления не предусмотрено ни одной статьей КУоАП. Аналогичное мнение, например, изложили Апелляционный суд Черкасской области в постановлении от 25 ноября 2013 года по делу № 33/793/252/13, Апелляционный суд г. Киева в постановлении от 26 июня 2015 года № 756/6452/15-п.

Данный вывод подтвердил и Верховный Суд в обобщении судебной практики применения судами Украины законодательства об ответственности за административные правонарушения, посягающие на осуществление народного волеизъявления и установленный порядок его обеспечения (статьи 212⁷–212²¹ Кодекса Украины об административных правонарушениях), и преступления против избирательных прав и свобод (статьи 157–160 Уголовного кодекса Украины) 2018 года, указав, что нормами статьи 284 КУоАП не предусмотрено вынесение постановлений о направлении материалов производства на дооформление или доработку.

«Правильной следует считать такую судебную практику, когда в случае ненадлежащим образом оформленного протокола об административном правонарушении (несоблюдения требований статей 254, 256, 268 КУоАП, в частности, отсутствия данных для подтверждения состава административного правонарушения) дело подлежит закрытию с освобождением лица от ответственности (пункт 1 части 1 статьи 247, статья 284 КУоАП)», — подчеркивает Верховный Суд.

Таким образом, Верховный Суд в 2018 году в обобщенном разъяснении сформировал позицию, прямо противоположную мнению, изложенному ранее в рамках постановлений пленума 1998 и 2005 годов.

Принцип беспристрастности

Нельзя не отметить, что направление дел на дооформление может не только нарушать принцип законности, но и вызывать обоснованные сомнения в беспристрастности суда.

Так, согласно части 2 статьи 251 КУоАП Украины обязанность по сбору доказательств возлагается на лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, определенных статьей 255 настоящего кодекса.

Следовательно, законодательство непосредственно не наделяет суд при рассмотрении дела об административном правонарушении полномочиями инициировать сбор доказательств вместо лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, и способствовать исправлению недостатков в предоставленных материалах.

Например, в решении Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) от 20 сентября 2016 года по делу «Карелин против Российской Федерации» (жалоба № 926/08) обращается внимание, что районный суд, рассматривая дело по сути в отсутствие прокурора, смешал роли обвинителя и судьи и тем самым дал основания для законных сомнений в беспристрастности суда.

В решении ЕСПЧ от 3 мая 2007 года по делу «Бочан против Украины» (жалоба № 7577/02) суд указывает: «В этой связи даже внешние признаки имеют определенное значение. Ключевым вопросом является вопрос доверия, которое суды в демократическом обществе должны внушать обществу и прежде все сторонам в процессе».

В случае направления материалов для исправления ошибок может сложиться впечатление, что суд подыгрывает одной из сторон. Возникают сомнения в беспристрастности суда. Граждане могут подумать, что целью суда является исключительно привлечение лица к административной ответственности. Например, аналогичного мнения придерживается Апелляционный суд Херсонской области — постановление от 25 июня 2018 года по делу № 658/1298/18.

Административный протокол

Что имеется в виду под дооформлением и как оно должно проходить на практике? Согласно части 2 статьи 254 КУоАП протокол об административном правонарушении составляется не позднее 24 часов с момента выявления лица, совершившего правонарушение, в двух экземплярах, один из которых под расписку вручается лицу, привлекаемому к административной ответственности. КУоАП не содержит норм, позволяющих вносить изменения в уже составленный протокол за пределами этого срока.

Здесь следует отдельно остановиться на правовой природе такого документа, как протокол об административном правонарушении, который сам по себе не является самостоятельным и достаточным доказательством для привлечения лица к административной ответственности.

Протокол об административном правонарушении (как, впрочем, и любой фиксирующий акт государственного органа при любой проверке) является не первичным, а так называемым производным доказательством, поскольку он полностью основывается на первичных доказательствах, предусмотренных статьей 251 КУоАП (показания свидетелей, результаты экспертиз, вещественные доказательства и прочее).

Например, в постановлении Верховного Суда от 4 декабря 2019 года по делу № 826/5942/18 изложена следующая правовая позиция: «Первичные доказательства — это доказательства, которые непосредственно формируются под влиянием событий (фактов), устанавливаются и проверяются в судебном заседании, то есть являются первоисточниками. В противовес производные доказательства воспроизводят содержание другого доказательства, то есть несут в себе информацию, которая зафиксирована в них не вследствие обстоятельств, а благодаря переносу их из другого источника».

Наиболее частыми нарушениями при оформлении дел об административных правонарушениях на самом деле являются не дефекты в составлении самого протокола, а отсутствие надлежащим образом оформленной доказательственной базы в виде именно первичных доказательств. Именно поэтому на дооформление чаще всего направляется даже не протокол, а все дело в целом вместе с протоколом.

На практике принятие подобных постановлений вызывает недоумение не только у лиц, привлекаемых к ответственности, и их адвокатов, но и у органов и лиц, направивших админматериал для рассмотрения в суд.

Непонятно, как физически могут быть устранены необратимые, по сути, процедурные нарушения при оформлении протокола, который, напомним, составляется исключительно в течение 24 часов с момента выявления лица, совершившего правонарушение. Например, как могут быть исправлены такие нарушения, как отсутствие подписи лица, составившего протокол, в случае если конкретный работник государственного органа, например, уже уволен, или отсутствие в протоколе подписей свидетелей, если на момент рассмотрения дела в суде они умерли или выехали за пределы Украины.

Кроме того, в подобных постановлениях суда, как правило, не устанавливается срок дооформления. В большинстве случаев после возращения дооформленых материалов истекают не только сроки рассмотрения дела, но и сроки привлечения лица к административной ответственности, что влечет за собой закрытие дел на этом основании. Это, в свою очередь, сводит на нет работу правоохранительных и иных органов, которые оформили админматериал, передали его в суд, — дело закрывается на процессуальных основаниях фактически по вине суда.

Возникает и вопрос законности передачи судебного дела из суда другому государственному органу. КУоАП предусматривает только возможность передачи дела прокурору или органу досудебного расследования, если усматриваются признаки уголовного преступления (статья 253 КУоАП).

Обжалованию не подлежит

Еще одним негативным последствием, нарушающим права лиц, привлекаемых к административной ответственности, является то, что подобное постановление о дооформлении на практике трудно обжаловать в апелляционном порядке по той же причине — оно не предусмотрено КУоАП.

Так, согласно статье 287 КУоАП постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано прокурором в случаях, указанных в части 5 статьи 7 настоящего кодекса, лицом, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшим. Постановление о наложении административного взыскания может быть обжаловано в порядке, определенном этим кодексом.

В соответствии с частью 2 статьи 294 КУоАП постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в течение десяти дней со дня вынесения постановления лицом, привлеченным к административной ответственности, его законным представителем, защитником, потерпевшим, его представителем, а также прокурором в случаях, предусмотренных частью 5 статьи 7 и частью 1 статьи 287 настоящего кодекса. Апелляционная жалоба, поданная по истечении этого срока, возвращается апелляционным судом лицу, которое ее подало, если оно не заявляет ходатайство о восстановлении этого срока, а также если в восстановлении срока отказано.

Согласно решению Конституционного Суда Украины № 2 рп/2015, «положения части второй статьи 294 Кодекса Украины об административных правонарушениях относительно обжалования в апелляционном порядке постановления судьи по делу об административном правонарушении в аспекте конституционного обращения необходимо понимать так, что в апелляционном порядке может быть обжаловано только то постановление судьи по делу об административном правонарушении, принятие которого предусмотрено частью 1 статьи 284 этого кодекса, а именно: о наложении административного взыскания, о применении мер воздействия, установленных в статье 24¹ этого кодекса, о закрытии дела».

Показательным в этом смысле представляется следующее дело, в котором словно аккумулировались все неизбежные коллизии вследствие вынесения постановления о дооформлении административного дела.

Так, налоговый орган осуществил внеплановую выездную налоговую проверку ООО «Е», по итогам которой составил акт. В акте установлено нарушение ООО «Е» налогового законодательства, касающееся занижения налога на добавленную стоимость, вынесено соответствующее налоговое уведомление-решение. В отношении директора ООО «Е» на основании акта налоговой проверки составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 163¹ КУоАП (нарушение порядка ведения налогового учета, предоставления аудиторских заключений). 25 июня 2018 года материалы поступили на рассмотрение Соломенского районного суда г. Киева, административному производству присвоен № 760/16486/18.

Постановлением Соломенского районного суда г. Киева от 11 сентября 2018 года административный материал направлен на доработку ввиду многочисленных процедурных и иных нарушений при формировании дела в целом и протокола в частности. Срок дооформления суд не установил.

В конце ноября 2019 года частично дооформленный материал наконец-то вернулся в Соломенский районный суд г. Киева, налоговый орган не смог устранить все процедурные нарушения по объективным причинам, ведь, как указывалось, многие из них имеют необратимый характер.

Кстати, за это время уже было рассмотрено административное дело по иску ООО «Е» об отмене приказа о налоговой внеплановой проверке и налоговых уведомлений-решений. То есть рассмотрение дела об административном правонарушении вследствие направления его на дооформление длилось дольше, чем рассмотрение административного дела в двух судебных инстанциях — около 18 месяцев вместо положенных 15 дней.

И лишь 7 февраля 2020 года, то есть спустя более чем полтора года, дело об административном правонарушении было закрыто на основании отсутствия состава административного правонарушения, в том числе на основании уже установленных фактов в деле об обжаловании приказа о налоговой проверке и налоговых уведомлений-решений.

Недопустимые доказательства

В заключение необходимо отметить следующее: участникам дел об административных правонарушениях нужно обращать внимание суда на недопустимость вынесения постановлений (не предусмотренных КУоАП как процессуальным законом) о направлении на так называемое дооформление административных материалов или протоколов об административных правонарушениях. Направление дела или протокола на дооформление противоречит принципу законности и принципу беспристрастности суда, правовым позициям ЕСПЧ и актуальным разъяснениям Верховного Суда. Если такое постановление все же было вынесено, после возвращения дооформленных материалов в суд необходимо подавать возражения, исходя хотя бы из универсального института допустимости доказательств, ведь любые доказательства, полученные с явным грубым нарушением КУоАП, являются недопустимыми и не могут учитываться судом при рассмотрении дела.

ШУЛЬЖЕНКО Денис — адвокат, юрист группы компаний торговой марки AVG, г. Киев