Христина ПОШЕЛЮЖНА

«Судовий вісник»

Якщо говорити про судову систему України, то давньокитайський вислів «щоб ти жив у часи змін» справді сприймається як прокляття. Не встигла судова система оговтатися від попередніх реформаторських кроків чинної влади, аж тут нам пропонують нову таємничу революційну судову реформу, концепт якої наразі невідомий, а ті крихти інформації, які озвучуються іноземцями­реформаторами під час публічних виступів, приголомшують.

Утім, наразі аналізувати ці чутки та вирвані з контексту фрази, ми не будемо. Зосередимося на аналізі основ­ної та альтернативних законотворчих пропозицій щодо зміни профільного суддівського закону та інших законів.

Спроба № 2

Проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування» № 3711, внесений Президентом України як невідкладний, 22 червня 2020 року вже отримав схвалення Комітету Верховної Ради України з питань правової політики.

Цей документ є досить запізнілою відповіддю законотворців на рішення Конс­титуційного Суду України від 11 березня ц.р. № 4­р/2020, яким судова реформа Володимира Зеленського була розкритикована і частково визнана неконституційною. Зрештою, тодішня модель формування ключового кадрового органу в судовій системі Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС) і так дієвою не була.

Отже, головною метою законопроєкту № 3711 мала би стати ефективна, дієва модель формування ВККС з тим, аби нарешті розблокувати практично всі суддівські кадрові процедури в країні. Варто відзначити, що головний концепт нової моделі не змінився, ба більше — до процесу з невідомих для загалу причин повертається один із попередніх суб’єктів формування Комісії.

Проєктом пропонується збільшення кількості членів ВККС з 12 до 16, які призначатимуться Вищою радою правосуддя (ВРП) за результатами конкурсу строком на чотири роки. Цей варіант «судової реформи» передбачає можливість бути членом ВККС дві каденції.

Конкурс на зайняття посади члена ВККС проводить конкурсна комісія, до складу якої входять шість членів. Також висуваються певні вимоги до екзаменаторів: членами конкурсної комісії можуть бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, відповідають критеріям доброчесності та професійної етики, є правниками із визнаним рівнем компетентності.

Чинний наразі Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (Закон) передбачає, що одним із суб’єктів формування конкурсної комісії є Рада суддів України — в особі трьох членів Ради. Попри те, що свого часу орган суддівського самоврядування впорався з покладеним на нього завданням і делегував до комісії своїх членів, проєкт № 3711 пропонує розширити коло цих осіб: «До складу конкурсної комісії входять три особи з числа суддів або суддів у відставці, запропоновані Радою суддів України».

В основному неспроможність сформувати ВККС за новими правилами була пов’язана з іншими суб’єктами формування конкурсної комісії — міжнародними експертами. Тепер законодавча конструкція «три особи з числа міжнародних експертів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України, до складу Громадської ради міжнародних експертів, утвореної відповідно до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» пропонується змінити на «три особи з числа міжнародних експертів, визначені ВРП на підставі пропозицій міжнародних та іноземних організацій, які надають Україні міжнародну технічну допомогу чи провадять свою діяльність у сфері юстиції та/або у сфері судової влади, та/або у сфері запобігання і протидії корупції».

Якщо й ця модель не виявиться дієвою, то застосовується «план Б», передбачений проєктом: «У разі якщо суб’єкти формування конкурсної комісії у визначений цим Законом строк не запропонували осіб до складу конкурсної комісії чи запропонували недостатню кількість осіб для формування повноважного складу конкурсної комісії, таких осіб протягом п’ятнадцяти днів пропонує Уповноважений Верховної Ради України з прав людини».

Примітно, що кандидати від омбудсмена прирівнюються до міжнародних експертів: «Рішення конкурсної комісії вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість членів конкурсної комісії від її складу, за умови що дві особи з числа тих, які проголосували за це рішення, є міжнародними експертами або особами, визначеними на підставі пропозицій Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

Цим проєктом пропонується посилення інституційної спроможності Вищої ради правосуддя. І не тільки тим, що ВРП надаються повноваження визначення кількості суддів у суді за поданням Державної судової адміністрації України. Із Закону пропонується видалити обмеження граничної кількості суддів Верхов­ного Суду і навіть прибрати частину про те, що максимальна кількість суддів Верховного Суду встановлюється цим Законом. Отже, на відкуп ВРП віддається ще й визначення кількості суддів найвищої судової інституції.

Раніше ВККС виконувала роль кадрового суддівського екзаменатора. Іспити в Комісії складали кандидати в судді та діючі судді. До кожного з етапів цих іспитів ВККС розробляла і затверджувала «внут­рішній документ». Проєкт № 3711 пропонує затверджувати ці документи ВРП. Такі повноваження для ВРП уже передбачені профільним законом Ради, а тепер додаються і до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

З кожним новим законодавчим актом роль ВККС у кадровому житті суддівської спільноти применшується, причому за рахунок посилення присутності ВРП. Чи виправданими у такому разі будуть щедрі заробітні плати членам Комісії?

Крім того, законопроєктом пропонується виключити статтю 28¹ Закону України «Про Вищу раду правосуддя», в якій ідеться про створення та діяльність Комісії з питань доброчесності та етики. А також повернути базовий розмір посадового окладу судді Верховного Суду до попереднього рівня — 75 прожиткових мінімумів доходів громадян (замість чинних 55 «мінімалок»).

Проєктом № 3711 вирішується болюче питання ліквідації Верховного Суду України, який також був предметом розгляду Конституційного Суду України: «Верхов­ний Суд України як юридична особа припиняється в результаті реорганізації шляхом приєднання до Верховного Суду з наслідками, передбаченими законом».

За проєктом, судді Верховного Суду України зараховуються до штату Верхов­ного Суду у касаційний суд тієї юрисдикції, яка відповідає юрисдикції судової палати Верховного Суду України, в якій суддя здійснював правосуддя, та підлягають кваліфікаційному оцінюванню впродовж одного року з дня такого зарахування. Особливості порядку та методології кваліфікаційного оцінювання таких суддів, показників відповідності критеріїв кваліфікаційного оцінювання та засобів їх встановлення затверджуються Вищою радою правосуддя за поданням ВККС. Виявлення за результатами зазначеного оцінювання невідповідності судді, зарахованого до штату Верховного Суду, займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова такого судді від зазначеного оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Таку пропозицію було розкритиковано, зокрема Головним науково­експертним управлінням апарату Верховної Ради України, яке вважає його невиправданим. На думку експертів управління, при проведенні кваліфікаційного оцінювання не повинно бути особливостей і різних правових режимів залежно від того, щодо суддів якої інстанції воно здійснюється. Попри те, що експерти пропонували доопрацювати проєкт, він був рекомендований профільним парламентським комітетом та включений до порядку денного.

Альтернативний сценарій

Перший альтернативний проєкт (№ 3711­1) вийшов від політичної партії «Голос» та ініційований народним депутатом України Ярославом Юрчишином 7 липня 2020 року. Зупинімося на основ­них положеннях.

Серед іншого проєктом № 3711­1 пропонується повернути кількість суддів Верховного Суду до 200 та посилити роль Громадської ради доброчесності (ГДР). Зокрема, ГРД пропонується додати до списку органів, які можуть ініціювати проведення моніторингу способу життя судді з метою встановлення відповідності рівня життя, наявного у судді та членів його сім’ї, майну і одержаним ними доходам.

Така пропозиція була негативно сприйнята суддями, як, зрештою, й інші ініціативи.

До прикладу, ГРД пропонується надати повноваження щодо звернення з дисциплінарною скаргою щодо судді до відповідних органів (при цьому альтернативним проєктом пропонується зробити перелік повноважень необмеженим завдяки такому реченню: «ГРД здійснює інші дії, необхідні для реалізації її повноважень, визначених законом»). Але це ще й не все. Ініціативою пропонується надати ГРД повний доступ до Єдиного державного реєстру судових рішень, а також повний доступ до суддівського досьє (обмежений доступ до суддівських досьє часто ставав каменем спотикання у непростих взаємовідносинах попереднього складу ВККС та Громадської ради доброчесності).

Альтернативний проєкт також пропонує збільшити кількість членів ВККС до 16, при цьому встановивши, що «вето ГРД» може бути подолане рішенням не менш ніж 15 членів Комісії, що фактично зробить з висновку ГРД про невідповідність судді чи кандидата у судді критеріям професійної етики та доброчесності «священну корову».

Конкурсна комісія за концептом Юрчишина має займися не тільки відбором членів ВККС, а й ВРП (чи варто уточнювати, що ВРП такий концепт не імпонує? У своєму консультативному висновку від 14 липня 2020 року Рада зазначила, що не підтримує цього проєкту). Складатися вона має з тих же шести членів (три особи з числа суддів або суддів у відставці, визначені Радою суддів України, і три міжнародних експерти (запропоновані донорами, які протягом останніх двох років до моменту формування конкурсної комісії надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сферах верховенства права та запобігання і протидії корупції).

Головне науково­експертне управління апарату парламенту звернуло увагу на те, що згідно з Порядком залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 153, донором може бути будь­яка іноземна держава, уряд та уповноважені урядом іноземної держави органи або організації, іноземний муніципальний орган або міжнародна організація, що надають міжнародну технічну допомогу відповідно до міжнародних договорів України. «На наш погляд, такий порядок призначення членів ВРП — конституційного органу державної влади та суддівського врядування, який має досить широкі ­повноваження у сфері формування національного суддівського корпусу, є неприйнятним, оскільки створює реальну загрозу суверенітету держави, її національній безпеці, а також порушує принцип невтручання у внутрішні справи», — йдеться у висновку.

Проєктом № 3711­1 запропоновано внести зміни і до Закону України «Про Вищу раду правосуддя».

Щодо добору кандидатів на посаду членів ВРП, то нагадаємо, що відповідно до статті 131 Конституції України ВРП складається з 21 члена, з яких десятьох обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох — призначає Президент України, двох — обирає Верховна Рада України, двох — з’їзд адвокатів України, двох — всеукраїнська ­конференція прокурорів і ще двох — з’їзд представників юридичних вищих нав­чальних закладів та наукових установ. Цю конституційну норму автори спробували обійти тим, що конкурсна комісія фактично обирає кандидатів у члени ВРП для кожного окремого суб’єкта ­призначення — затверджує список кандидатів та передає його суб’єкту обрання. При цьому суб’єкт призначення зможе лише або обрати (призначити) на посади членів ВРП кандидатів, які є у списку, або звернутись до Конкурсної комісії з вимогою провести додатковий конкурс.

На думку Головного науково­експертного управління, цей законопроєкт потребує суттєвого концептуального до­опрацювання.

Операція «ліквідація»

Є ще другий альтернативний законопроєкт, ініційований представниками пропрезидентської партії «Слуга нараду». Проєкт № 3711­2 зареєстровано 7 липня 2020 року. Проаналізуємо стисло і його.

Ініціатива № 3711­2 також віддає на відкуп ВРП питання визначення кількості суддів у судах, щоправда, кількісний склад Верховного Суду має визначатися за поданням Пленуму Верховного Суду з урахуванням судового навантаження, а кількість суддів Верховного Суду не може переглядатися частіше, ніж один раз протягом п’яти років. Пропонується встановити, що мінімальна кількість суддів ВС не може бути меншою за 200. Тобто у разі прийняття такого проєкту і у разі необхідності кількість суддів ВС може тільки збільшуватися.

Цим законопроєктом пропонується інший підхід до структури Верховного Суду: замість касаційних судів чотирьох спеціалізацій передбачити відповідні сенати. При цьому зміни до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного ­судочинства України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів, в яких йдеться про відповідні пов­новаження касаційних судів Верховного Суду, не пропонуються, а власне необхідність зміни організаційної структури ніяк не обґрунтовується.

А ще ним пропонується ліквідація Вищої кваліфікаційної комісії суддів України і передача її функцій Кваліфікаційній палаті ВРП. Саме вона займатиметься добором майбутніх суддів, а рекомендації Кваліфікаційної палати ВРП щодо кандидатів на посаду судді розглядатиме… ВРП. «Цим законом передбачається істотне спрощення системи добору та оцінювання суддів через реорганізацію ВККС у кваліфікаційні палати ВРП. Це дасть змогу вирішити проблему інституційної неспроможності ВККС та прискорити процес формування корпусу суддів» — так пояснюється цей крок авторами документа. Головний парламентський «ревізор» такого кроку не оцінив і зазначив, що це пояснення навряд чи можна вважати достатніми та об’єктивними аргументами, які б свідчили про його необхідність.

За задумом авторів проєкту № 3711­2, Кваліфікаційна палата Вищої ради правосуддя є колегіальним органом суддівського врядування, який створюється відповідно до Закону України «Про Вищу раду правосуддя» та діє на постійній основі у структурі Вищої ради правосуддя.

«Зосередження в одному державному органі одночасно таких повноважень, як здійснення добору кандидатів на посаду судді, проведення майже всіх стадій, що передують призначенню на цю посаду (окрім безпосереднього призначення, яке здійснюється Президентом України), проведення кваліфікаційного оцінювання суддів, притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, звільнення судді з посади тощо не зумовлене ­конституційними вимогами. На практиці ж таке зосередження може створити реальні передумови для тиску на органи правосуддя з боку тих, хто фактично ­здійснює призначення та звільнення суддів з посад, а також для корупційних зловживань у даній сфері» — занепокоєні в Головному науково­експертному управлінні.

Також експерти нагадують, що ВРП складається з 21 члена. У разі прийняття законопроєкту у запропонованій редакції значно зросте навантаження на кожного члена ВРП. На думку Головного управління, без конституційного збільшення кількості членів ВРП навряд чи окреслені положення законопроєкту сприятимуть ефективності формування суддівського корпусу. «Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні законопроєкт доцільно відхилити» — резюмували експерти.

Концептуальне переосмислення

Альтеративним законопроєктом № 3711­2 передбачається також перевести під фактичний контроль ВРП і Національну школу суддів України. Ректор Школи, відповідно, призначається та звільняється Радою.

На відміну від першого альтернативного проєкту, яким суттєво посилюється роль ГРД, цей проєкт пропонує виключити інститут Громадської ради доброчесності із Закону «Про судоустрій і статус суддів».

Натомість передбачається концептуально переосмислена форма громадського контролю — Громадська рада міжнародних експертів, яка є консультативним органом Вищої ради правосуддя, що утворюється Вищою радою правосуддя для сприяння їй у питаннях визначення кількісного складу суддів у судах, навантаження на суддів та інших питань, визначених окремим Положенням ВРП.

Громадська рада міжнародних експертів виконує свої повноваження у складі семи членів, які призначаються ВРП винятково на підставі пропозицій міжнародних правозахисних організацій, з якими Україна співпрацює у сфері судочинства, захисту прав людини та інституційних реформ відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана Верхов­ною Радою України. Законопроєктом № 3711­2 передбачаються й певні вимоги до членів Громадської ради міжнародних експертів: вища юридична освіта, бездоганна ділова репутація, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, досвід роботи в інших країнах у галузі права щонайменше 15 років. Це можуть бути як іноземці, так і громадяни України.

Доволі цікаво проєктом № 3711­2 вирішується доля Верховного Суду України. Автори пропонують зазначити, що Верховний Суд України продовжує роботу як Верховний Суд у складі, що визначений цим Законом.

«Судді Верховного Суду України, призначені на посади в установленому законом порядку до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401­VIII,
якщо ними не подано заяву про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням, продовжують здійснювати свої повноваження як судді Верховного Суду у складі відповідного сенату Верховного Суду, який відповідає спеціалізації палати Верховного Суду України, в якій суддя здійснював правосуддя до початку роботи Верхов­ного Суду» — передбачається в проєкті. Що стосується суддів ліквідованих вищих спеціалізованих судів, то вони «мають право брати участь у конкурсі на вакантні посади суддів Верховного Суду у відповідних сенатах Верховного Суду у порядку, визначеному цим Законом» або ж «можуть бути, за їх бажанням, переведені до судів апеляційних інстанцій за рішенням Кваліфікаційної палати Вищої ради правосуддя без проведення конкурсу».

Як бачимо, навіть без втручання іноземних реформаторів фантазія народних депутатів України щодо можливого реформування судової системи — досить бурхлива, а варіанти розвитку подій — невичерпні.