Віктор ДУБОВИК, заступник директора департаменту — начальник Управління розгляду звернень та скарг у сфері державної реєстрації Департаменту нотаріату та державної реєстрації Міністерства юстиції України

Спеціально для «Судового вісника»

Ефективний захист законних прав та інтересів власників нерухомого майна і бізнесу в цілому є одним із основних принципів правової держави. В Україні такий захист може здійснюватися як у судовому, так і в адміністративному порядку.

Особа, яка вважає, що її право власності та володіння майном порушене, може звернутися до суду з позовною заявою про визнання протиправними дій, рішень або бездіяльності органів державної влади або ж фізичних чи юридичних осіб. Адміністративний порядок — це особлива форма звернення до компетентних органів для захисту прав та законних інтересів власника. Такий інструмент захисту прав виник ще кілька століть тому, однак не всі країни використовують його у національному законодавстві.

Історичний екскурс

Органи адміністративного оскарження виникли у Великобританії в XVII–XVIII столітті, але в сучасному розумінні їх діяльності з’явилися пізніше — наприкінці ХIХ століття в США. У 1887 році було створено Комісію з питань торгівлі між штатами (Interstate Commerce Commission). Вона мала здійснювати контроль за діяльністю залізничних компаній, які встановлювали дуже високі тарифи для фермерів, що викликало суспільне напруження та призводило до низки спорів і конфліктів. Згодом було створено й інші агентства: наприк­лад, у 1914 році — Федеральну комісію з торгівлі (Federal Trade Commission), а в 1934-му — Федеральну комісію із зв’язку (Federal Communications Commission). Діяльність аналогічних комісій було започатковано і в Канаді.

Своєрідною відправною точкою у діяльності адміністративних органів оскарження стало створення в США у 1903 році Бюро комісаріатів залізничної дороги (Board of Railway Commissionners). Ця інституція стала зразком для інших країн.

У французькому праві термін «незалежний адміністративний орган» виник лише наприкінці минулого століття. Так, 6 січня 1978 року Французькою Респуб­лікою було прийнято Закон про національну комісію з інформатики та свобод (Commission nationale de l’informatique et des libertes, CNIL). Схожий шлях становлення проходили органи адміністративного оскарження в Італії та Нідерландах. Зазвичай такі органи створювалися для нагляду за додержанням законів та прий­няття певних рішення, скажімо, накладення штрафу.

Сфера компетенції адміністративних органів оскарження є досить різноманітною, але, як правило, фокусується на двох напрямах — забезпеченні конституційних прав і свобод та нагляді за застосуванням економічних правил. Наприк­лад, у фінансовій сфері в Бельгії створено фінансову, банківську і страхову комісії, а у Франції — Комісію з цінних паперів бірж. У сфері конкуренції в США створено Федеральну комісію торгівлі, а у Франції — Раду з конкуренції. Для захисту особистих даних в Іспанії було створено Агентство захисту особистих даних, а у Великобританії — Офіс уповноваженого з питань інформації.

Інститут адміністративного оскарження існує не лише за кордоном, є такий і в Україні, зокрема у сфері державної реєстрації прав та їх обтяжень, а саме — права власності, іншого речового права (оренди, емфітемзису, суперфіцію). Ще у 2016 році було створено Комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації (Комісія), яку на початку 2020 року було трансформовано у Колегію з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції України (Колегія).

Модельний ряд

Адміністративний спосіб захисту прав у сфері державної реєстрації застосовується і в інших країнах, скажімо, Іспанії, Чехії та Республіці Білорусь. В останній модель адміністративного оскарження реєстраційних дій найбільш наближена до української процедури.

При цьому інструменти адміністративного оскарження поширюються не на всі випадки державної реєстрації. Наприклад, в Іспанії в адміністративному порядку можна оскаржити лише рішення щодо іпотеки чи нотаріальних дій, у Чехії — тільки щодо нерухомого майна, а у Республіці Білорусь — щодо дій чи бездіяльності реєстратора. В Україні ж допускається оскарження рішень про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також реєстраційних дій щодо суб’єктів ­господарювання. Також передбачено можливість оскаржити рішення про відмову в проведенні державної реєстрації, дії або бездіяльність державного реєстратора та суб’єктів державної реєстрації прав. Проте в Україні в адміністративному порядку не може бути оскаржене рішення про державну реєстрацію, якщо право набуте на підставі рішення суду, а також коли щодо нерухомого майна є судовий спір.

В Іспанії органом, який проводить процедуру адміністративного оскарження, є Генеральна дирекція з іпотеки і нотаріату, в Білорусі — це територіальна чи республіканська організація щодо державної реєстрації, у Чехії — установа, яка забезпечує функціонування державного реєстру прав на нерухоме майно. В Україні, як відомо, це сфера компетенції Колегії з розгляду скарг у сфері державної реєстрації, яка діє як консультативно-дорадчий орган при Міністерстві юстиції України.

Звернення до всіх зазначених органів подається у формі письмової скарги. Щоправда, в Україні, Білорусі та Чехії передбачено можливість подати скаргу і в елект­ронній формі. Більше того, у Респуб­ліці Білорусь є додаткова опція — усна скарга, звернутися з якою може заінтересована особа, яка вважає, що ре­єстратор своїми діями або бездіяльністю порушив її громадянські права.

У Чехії власник, дізнавшись, що замість нього власником зазначено іншу особу, має право вимагати від компетентного органу видалення запису про неналежного власника та внесення до реєстру запису про оскарження права. В Іспанії так звану державну апеляцію може бути подано для скасування реєстраційних дій «володарем права», на користь якого мала відбутися реєстрація; особами, заінтересованими у відповідному реєстраційному записі (наприклад, продавцем нерухомості чи кредитором); нотаріусом, який дозволив зареєструвати акт; органами прокуратури. В Україні скарга на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб’єкта державної реєстрації подається особою, яка вважає, що її права було порушено.

Процедурні особливості

Власне процедура адміністративного оскарження у кожній із навзваних країн функціонує з певними національними особливостями.

Так, в Іспанії апеляція про відновлення порушених прав має відповідати вимогам, які є загальноприйнятими: обов’язково потрібно зазначати орган, якому вона адресована, інформацію щодо апелянта, рішення, яке оскаржується, тощо. Як тільки апеляція отримана, її копію протягом п’яти днів передають реєстратору, чиї дії оскаржуються, аби він міг надати пояснення. Після завершення цього етапу секретар Генеральної дирекції з іпотеки і нотаріату повинен оцінити надані твердження і перейти до стадії повної або часткової реєстрації прав заявника, про що має бути повідомлено всім заінтересованим сторонам, нотаріальним, судовим або адміністративним органам протягом десяти днів після її реєстрації.

Рішення щодо задоволення чи відхилення апеляції можуть бути оскаржені в суді першої інстанції з певним застереженням. Нотаріус і секретар можуть звертатися до суду першої інстанції тільки у разі, якщо відповідне рішення стосується права, власником якого вони є (наприклад, можлива професійна відповідальність).

До сфери компетенції Генеральної дирекції з іпотеки і нотаріату в Іспанії, окрім власне розгляду зазначених вище апеляцій, належать й інші функції, зокрема такі: підготовка законодавчих пропозицій з питань, пов’язаних з правами нотаріусів та реєстраторів; інспекція і нагляд за діяльністю нотаріуса і функціями реєстру у питаннях власності, рухомого майна; ведення низки реєстрів, перш за все Реєстру договорів страхування на випадок смерті, Реєстру фондів державної компетенції, Реєстру посередників і установ-посередників, а також Центрального реєстру договорів позики.

У Білорусі після надходження скарги уповноважений орган розглядає її по суті або надає рекомендації, які мають бути виконані протягом одного місяця. За результатами виконання відповідна інституція протягом трьох днів направляє інформацію заінтересованим особам та вищому органу. Рішення за скаргою може бути оскаржене до вищих інстанцій: Науково-виробничого державного підприємства «Національне кадастрове агентство» та Державного комітету з майна. Рішення органів реєстрації може бути оскаржене до суду.

В Україні скаргу може бути подано протягом 60 календарних днів з дня прийняття рішення, що оскаржується, або з дня, коли особа дізналася чи могла дізнатися про порушення її прав відповідною дією чи бездіяльністю. Рішення територіального органу Мін’юсту може бути оскаржене протягом 15 днів з дня його прийняття або з дня, коли особа дізналася чи могла дізнатися про порушення її прав відповідною дією чи бездіяльністю.

Для розгляду такої скарги колегіально Мін’юст чи відповідний територіальний орган запрошує скаржника, державного реєстратора, суб’єкта державної реєстрації, представника територіального органу Мін’юсту, рішення, дії або бездіяльність яких оскаржується, а також інших заінтересованих осіб, зазначених у скарзі або встановлених відповідно до відомостей реєстрів.

За результатом розгляду скарги у сфері державної реєстрації Комісія формує висновок про те, чи підлягає вона задоволенню або відмові у задоволенні. На підставі такого висновку Міністерство юстиції України чи його територіальний орган приймає рішення про відмову в задоволенні скарги чи задоволення (повне або часткове), скасування рішення про державну реєстрацію прав, скасування рішення територіального органу Мін’юсту, прийнятого за результатами розгляду скарги. Ці рішення можуть бути оскаржені до суду.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово вказував на можливість розгляду окремих категорій справ адміністративними органами оскарження, визнаючи такий порядок захисту прав по суті судовим. Принциповою відмінністю сфер компетенції суду та адміністративного органу є відсутність в останнього права винесення рішення від імені держави та інстанційної перевірки, що забезпечує законність і обґрунтованість судового акта. А свого часу Суд Європейського Союзу в одному зі своїх рішень (справа № C-14/86 «Pretore di Salò v. X») уточнив наведені критерії, зазначивши, що принципове значення має тільки реалізована органом влади функція при вирішенні конкретної справи.

Здійснення судового контролю за діяльністю адміністративних органів оскарження є важливою умовою їх роботи. Це знижує ризики можливих зловживань і унеможливлює прийняття такими органами неправомірних рішень. Так, Комісія з розгляду скарг у сфері державної реєстрації діє як консультативно-дорадчий орган при Міністерстві юстиції України. Вона є одним із адміністративних органів оскарження, контроль за діяльністю якого здійснюється національними судовими органами.

Підсумовуючи, варто наголосити, що як міжнародний, так і український досвід свідчить, що захист порушеного права в адміністративному порядку є зручним та ефективним механізмом.