Нельзя не заметить, что в последнее время административной реформе уделяется достаточно пристальное внимание. Ее начало приходится на 1998 год, когда Указом Президента от 22 июля 1998 года была утверждена Концепция административной реформы на Украине. Этот документ еще раз подтвердил отсутствие эффективности существующей системы государственного управления, несогласованность и ее внутреннюю противоречивость, вследствие чего современное государственное управление препятствует проведению эффективных социально-экономических и политических реформ. Концепция определила цель проведения административной реформы, заключающейся в создании качественной и эффективной системы управления, которая в свою очередь позволит Украине встать с колен и «дорасти» до уровня европейских государств. Реформированная система управления должна стать близкой потребностям людей, а главным приоритетом ее деятельности станет служение народу и национальным интересам. В Концепции много говорилось также о прозрачности, подконтрольности населению системы управления, построении ее на научных принципах и т. п. Более того, первым направлением реформы в Концепции определено создание новой правовой базы, призванной регламентировать государственное управление на Украине.

ПОЖИЛИ — УВИДЕЛИ…

Итак, Концепция принята в 1998 году, а ее основная цель — «служение народу» до сих пор остается декларативной. Более того, лишь около двух лет назад лица, имеющие отношение к проведению административной реформы, действительно начали думать о народе. На сегодняшний день это выражается в том, что в Киеве действуют три модельных суда, несмотря на отсутствие законодательной базы для их деятельности. Разработаны проекты Административно-процессуального кодекса и закона об административных судах. И, наконец, в конце декабря прошлого года в парламент передан проект Административно-процедурного кодекса. Теперь благополучие народа целиком зависит от желания законодателей создать для него механизм защиты от вседозволенности органов государственного управления и их должностных лиц.

НОВОЕ И НЕИЗВЕСТНОЕ

Украинские законодатели действительно отличились от своих коллег из ближнего зарубежья активной кодификацией правовых отношений. Порой эта кодификация действительно нелепа, но сейчас речь пойдет о другом. Административно-процедурный кодекс — явление для Украины новое. Прежде подобной практики не существовало, и при его успешном и качественном принятии Административно-процедурный кодекс, вероятнее всего, станет настольной книгой каждого украинского гражданина. Сфера регулирования кодекса распространяется на деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также других органов и их должностных лиц в отношении обеспечения реализации и защиты прав и свобод физических лиц и охраняемых законом интересов юридических лиц. Кодекс выделяет три типа отношений, являющихся предметом регулирования: это отношения, которые складываются при осуществлении полномочий по рассмотрению дел по инициативе физических или юридических лиц; по инициативе органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, в том числе в порядке осуществления их контрольных полномочий, затрагивающих права, свободы физических лиц и интересы юридических лиц; и отношения по рассмотрению дел по искам физических и юридических лиц на решения, действия или бездеятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В то же время проект не относит к предмету своего регулирования отношения по предоставлению органами исполнительной власти государственных (управленческих) услуг гражданам. В случае принятия данной нормы Верховным Советом впоследствии к управленческим услугам можно будет отнести практически любую деятельность органов государственного управления, затрагивающую интересы конкретного лица либо группы лиц, занимающихся аналогичной деятельностью. В таком случае в наличии подобного кодекса просто не будет смысла. Законодатели должны либо отказаться от данной нормы, либо конкретизировать понятие «государственных (управленческих) услуг».

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Проект кодекса состоит из двух частей — общей и особенной. В общей части определены термины, используемые в кодексе (которые, вероятнее всего, будут еще дополнены), определен предмет регулирования и сфера действия кодекса, закреплены основные принципы административных процедур, их виды, статус участников административных процедур, исчисление сроков и др. Особенная часть устанавливает основные требования к производству по делу по заявлению и исполнению административного акта, требования к заявлению, предъявляемому субъектом обращения, подготовке дела к рассмотрению, принятию акта, а также требования к его содержанию, регистрации и вступлению акта в действие, упрощенному порядку разрешения дела, порядку административного обжалования, срокам и др.

Основные положения и принципы, заложенные в проекте кодекса, свидетельствуют о стремлении разработчиков не только создать административные процедуры в строгом соответствии с законом, но и сделать этот процесс гласным и подконтрольным. В проекте содержится несколько принципов, присущих исключительно административным правоотношениям. Особый интерес представляет статья 5, усиливающая принцип, заложенный в основе административно-процессуального кодекса, в соответствии с которым «требования субъекта обращения считаются правомерными до тех пор, пока иное не будет установлено уполномоченным субъектом в результате рассмотрения и разрешения дела». Проект также гласит, что обязанность установления фактических обстоятельств при рассмотрении дела не может возлагаться на субъект обращения. Этот принцип осуществления административных процедур имеет действительно большое значение, но при условии, если чиновник желает рассмотреть дело по справедливости.

В то же время проект закрепляет норму, противоречащую данному принципу. В статье 66 говорится, что в случае если «при подготовке дела по заявлению к рассмотрению или в процессе его рассмотрения выяснится, что в материалах дела отсутствуют необходимые для его разрешения данные, уполномоченный субъект предлагает (либо обязывает в соответствии с пунктом 2 статьи) субъекту обращения предоставить указанные документы». Пункт 3 указанной статьи все-таки предусматривает ситуацию, когда субъект обращения не может предоставить необходимые документы. В таком случае ему помогает уполномоченный субъект, которому в этом благородном деле везде предоставляется зеленый свет: пункт 6 статьи 66 устанавливает обязанность органов исполнительной власти, местного самоуправления, граждан и юридических лиц независимо от форм собственности предоставлять уполномоченному лицу требуемые им документы. Действительно эффективная норма: с одной стороны, субъекты обращения наверняка не забудут, что такое отечественная бюрократия, но с другой стороны, в итоге все-таки реализуется принцип презумпции и правомерности действий и требований субъекта обращения.

Еще одной новеллой главы, посвященной основополагающим положениям, является введение принципа «этичности взаимоотношений», в соответствии с которым «участники административных процедур должны с уважением относиться друг к другу, соблюдать этичные правила поведения, быть вежливыми, корректными во взаимоотношениях». Интересно, при введении кодекса в действие кому больше будет необходим этот принцип — должностным лицам, у которых отсутствует какая-либо этика взаимоотношений с обращающимися к ним лицами, или субъектам обращения, которые, изучив административно-процедурный кодекс, смогут, наконец, защитить свои права, основываясь на унифицированном законе.

УЧАСТВУЮТ ВСЕ!

Во II разделе проекта определяются субъекты и иные участники (третьи лица, специалист, эксперт, переводчик) административной процедуры, их процессуальное положение, права и обязанности. Проект выделяет двух основных участников административных процедур. Во-первых, это субъект «обращения», которым может быть гражданин Украины, иностранный гражданин и лицо без гражданства, а также юридическое лицо. Субъект обращения имеет множество прав и лишь две обязанности: являться по вызову уполномоченного лица и предоставлять документы, в соответствии с законом, необходимые для осуществления производства по соответствующему делу, чем еще раз подтверждается отсутствие презумпции невиновности субъекта обращения как принципа административной процедуры.

Вторым участником административной процедуры является уполномоченный субъект, который осуществляет подготовку, принятие и исполнение акта, рассматривает жалобы и принимает решения по жалобам на акт или процедурное решение, действия либо бездеятельность уполномоченного субъекта низшего уровня. Кстати, проект предоставляет субъекту обращения право на отвод уполномоченного субъекта. Вопрос об отводе решает руководитель уполномоченного лица, он же передает дело для рассмотрения другому уполномоченному лицу. Если субъект обращения не согласен, у него есть право оспорить отказ об отводе в суд.

ЗА ЧЕЙ СЧЕТ БАНКЕТ?

Проект кодекса устанавливает, что производство по делу является бесплатным для субъекта обращения, субъекта обжалования и третьего лица. Затратами, которые могут возникнуть для этих участников, являются лишь затраты на дополнительное участие в расследовании дела экспертов и переводчиков, а также все расходы, связанные с проведением дополнительного осмотра места, экспертизы, использования технических средств. Получается, что в случае, если уполномоченный субъект первоначальное рассмотрение дела осуществит неэффективно (потому что бесплатно), то за повторное и качественное расследование субъекту обращения придется заплатить. Стоимость дополнительных затрат определяется законодательством и уполномоченным субъектом (!). Еще раз подтверждается пословица о том, что бесплатный сыр только в мышеловке. Однако субъекту обращения и субъекту обжалования проектом кодекса предоставлено право на возмещение причиненного как материального, так и морального вреда в судебном порядке.

НЕ ЗАБУДЬТЕ ЗАРЕГИСТРИРОВАТЬ

Следует заметить, что в проекте кодекса достаточно четко закреплены сроки производства административных процедур, хотя и не установлена ответственность за их неисполнение. Дело должно быть рассмотрено в течение 30-ти дней с момента регистрации заявления. В свою очередь, заявление должно быть зарегистрировано с момента его подачи, но не позднее следующего рабочего дня. Дополнительная проверка данных и предоставление дополнительной информации занимает еще 15 дней, а лица, которые обязаны предоставить информацию уполномоченному субъекту, исполняют это в течение 10 дней.

Заявления физических лиц оформляются в письменной или устной форме, причем последняя предполагает, что заявление будет записано должностным лицом на личном приеме и подписано субъектом обращения. Юридические лица подают исключительно письменные заявления. В случае если заявление подано не надлежащему уполномоченному субъекту, последний обязан переслать его соответствующему уполномоченному субъекту в трехдневный срок. Рассмотрение заявления осуществляется в общем либо упрощенном порядке, который избирается по инициативе уполномоченного субъекта или субъекта обращения. По итогам рассмотрения заявления уполномоченный субъект принимает акт об удовлетворении требований субъекта обращения, частичном удовлетворении требований, о закрытии производства по делу или об отказе в удовлетворении требований заявителя. Акт вступает в силу с момента его регистрации и предъявляется к исполнению в течение одного года.

ПРОДОЛЖЕНИЕ СЛЕДУЕТ…

Проект кодекса предусматривает возможность дальнейшего обжалования принятого акта или процедурного решения уполномоченному лицу либо вышестоящему должностному лицу в случае, если обжалуемые решения нарушают права и интересы физических и юридических лиц, создают препятствия для реализации их интересов и т.д. Подача жалобы приостанавливает действие процедурного решения или акта в том случае, если субъект оспаривания не возражает против этого. В целом же процедура, порядок и сроки обжалования аналогичны рассмотрению дела по заявлению. Так или иначе, заинтересованное лицо в любой момент вправе обратиться в суд для защиты своих прав и интересов.

Остается надеяться, что в Верховном Совете проект Административно-процедурного кодекса будет качественно доработан и принят в ближайшее время в пакете с законодательными актами, регулирующими административную юстицию. Возможно, тогда идеи, заложенные в Концепции проведения административной реформы, начнут реализовываться на благо народа.