Когда заходит речь о правовом регулировании предпринимательской деятельности, обсуждение этого вопроса чаще всего касается непосредственно какого-либо закона, подзаконного акта министерства или ведомства. Однако, как свидетельствует процесс развития правовой регламентации предпринимательства в нашей стране, проблемы в этой сфере следует формулировать значительно шире. Решить их можно только комплексно, учитывая целый ряд вопросов как собственно правовых, так политических и экономических.За пределами нормативного актаО проблемах в отношениях между государственными органами и предпринимателями можно говорить много. О несовершенстве нормативных актов, регулирующих эти отношения, пишется во многих публикациях. Тем не менее это всего лишь верхушка айсберга. Настоящее беспокойство вызывает даже не формулирование законов и не проблемы с их толкованием (хотя и они сегодня стоят остро), а открытое невыполнение и игнорирование государственными органами правовых норм в угоду внутриведомственным или каким-либо другим интересам. Такое поведение ставит под сомнение само предназначение права как регулятора общественных отношений, источника стабильности в обществе.К сожалению, с пренебрежением правовыми предписаниями приходится сталкиваться уже на первых шагах создания любого предприятия — на этапе его регистрации. Вот лишь несколько примеров этого. В Положении о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденном Постановлением Кабинета Министров Украины № 740 от 25 мая 1998 года, содержится исчерпывающий перечень документов, которые подаются для государственной регистрации предприятия. Об этом недвусмысленно сказано в пункте 17 этого Положения. Однако, оказывается, исчерпывающим он является только на бумаге. Например, районные государственные администрации г. Киева требуют представления не просто документов, подтверждающих местонахождение субъекта предпринимательской деятельности (договоры мены, дарения, аренды и т.п.), но в случае аренды помещения — также удостоверения права собственности арендодателя на соответствующее помещение. А это связано с дополнительными расходами (нотариальное удостоверение свидетельства о праве собственности или плата за справку-характеристику из БТИ) и хлопотами.И главное, совершенно непонятно, зачем предоставлять этот документ. Ведь на следующий день предприятие может изменить свое местонахождение, не говоря уже о случаях регистрации нескольких фирм по одному адресу. Кроме того, важность самого вопроса местонахождения предприятия слишком преувеличена. На наш взгляд, иметь сведения о реальном местонахождении предприятия необходимо лишь для одной цели — чтобы иметь возможность связаться с ним, а с этим может справиться и секретарша, отвечающая на телефонные звонки и передающая корреспонденцию.Проблемы, связанные с регистрацией предприятий, на этом, увы, не заканчиваются. Настоящее испытание ожидает предприятие при его постановке на учет в налоговой инспекции. Открываем Инструкцию о порядке учета налогоплательщиков, утвержденную приказом Государственной налоговой администрации Украины № 80 от 19 февраля 1998 года. Пунктом 4 этой Инструкции предусмотрена довольно простая процедура постановки на налоговый учет новообразованных предприятий с возможностью представления соответствующих документов доверенным лицом. Через два рабочих дня после подачи всех документов регистрация предприятия в налоговой инспекции должна быть завершена.Кто же мог подумать, что положение подпункта 4.13 вышеупомянутой Инструкции, которая фактически является предписанием для самой налоговой милиции и не относится к процедуре регистрации о том, что «проверку паспортных данных и установления местонахождения налогоплательщика выполняют подразделения налоговой милиции», станет основным препятствием на пути регистрации предприятия. А на «проверки» в налоговой милиции, предваряющие регистрацию в налоговой инспекции, даже при наличии всех документов, предусмотренных Инструкцией, предприятия будут тратить намного больше, чем два дня, отведенные для всей регистрации в налоговой инспекции.Поскольку порядок проведения проверок налоговой милицией паспортных данных и установления местонахождения налогоплательщиков нигде надлежащим образом не зафиксирован, их проведение отдано на откуп конкретных исполнителей. Так, к одним предприятиям предъявляется требование представить для проверки всех своих учредителей, к другим — директора и бухгалтера, а третьим — документы о местонахождении. Не говоря уже о сессиях вопросов и ответов, которые проводятся с учредителями. Прием по таким вопросам ведется не каждый день, а несколько часов два-три раза в неделю по записи. И если вам не посчастливилось вовремя записаться на прием или вы за одно посещение не смогли удовлетворить любопытство проверяющего, то вполне реально нарушить срок представления документов для постановки предприятия на учет в налоговой инспекции — 20 календарных дней с момента получения свидетельства о государственной регистрации.Почти каждый орган государственной власти, с которым сегодня сталкивается предприниматель, так или иначе игнорирует положения нормативных актов, регламентирующих его полномочия. Такое игнорирование имеет ряд форм: установление новых требований относительно документов, времени их рассмотрения, представления и т.п. Для обоснования своей позиции эти органы прикрываются как абсолютно произвольными формулировками — «у нас так принято», так и почти законными предлогами «у нас имеется внутренняя инструкция» (конечно же, только для служебного пользования и, конечно же, не зарегистрированная в Минюсте).Игра взаимозависимостейПростой анализ вышеописанных нарушений со стороны государственных органов указывает на то, что их причины нельзя свести к коррупции или неправильному толкованию содержания нормативных актов. Причины эти более сложные. Прежде всего это нерешенность таких глобальных вопросов, как роль и место органов государственной власти в обществе и отношение государства к предпринимательству.Целью работы государственных органов должно быть обслуживание граждан и оказание так называемых «государственных услуг», а не служение каким-то высшим чем собственные граждане общегосударственным интересам. В то же время государственная правовая политика относительно предпринимательства пока не достаточно либерализирована. Так, описанная выше процедура регистрации предпринимателей и предприятий не имеет декларированного уведомительного характера: вместо фиксации волеизъявления граждан имеет место неоправданно строгая регламентация их деятельности.Для примера, в Германии учредительные документы предприятия занимают по объему лишь несколько страниц и содержат лишь наиболее важную информацию о предприятии (название, организационно-правовая форма, уставный капитал) и отношениях между учредителями. Подготовка таких документов не требует специальных правовых знаний. На Украине подготовить такие документы намного сложнее — для этого требуются не только специальные правовые знания, а и опыт регистрации в государственных органах. Попробуйте, скажем, не указать среди видов деятельности предприятия «занятие внешнеэкономической деятельностью», и регистрация на таможне станет для вашего предприятия недосягаемой мечтой (потребуется внесение соответствующих изменений, а значит и их государственная регистрация).Серьезные просчеты государственной политики в налоговой сфере приводят к тому, что отношения государства и налогоплательщиков все дальше выходят за пределы правового регулирования. Разумеется, многое из того, что предпринимается сегодня органами налоговой службы, является реакцией на правонарушения налогоплательщиков. Тем не менее эффективность и обоснованность этих шагов, при отсутствии каких-либо существенных изменений в налоговой политике государства, остается сомнительной. Простой анализ показывает, что затраты на проведение собеседований с учредителями будущих предприятий, новыми директорами уже существующих или директорами убыточных предприятий значительно выше, чем польза от таких действий. Намного более эффективным было бы уменьшить налоговый пресс и заниматься отдельными нарушителями, а не пытаться бороться с массовыми нарушениями, объективно продиктованными непомерными налогами и чрезвычайно сложной системой их взимания.Практика работы государственных органов развитых стран доказывает невозможность установления контроля за всеми гражданами. Никакого бюджетного финансирования не хватит для того, чтобы приставить контролера к каждому предприятию. Поэтому все чаще такие государства полагаются на выборочные проверки (обычно документальные) и деликатный баланс между либерализацией государственной политики, чтобы не подталкивать граждан к правонарушениям, и жесткими санкциями при неотвратимости их применения к нарушителям, чтобы удержать желающих от правонарушений.К сожалению, правонарушения со стороны органов государственной власти обусловлены и пассивностью юридической общественности страны. Понятно, что многие юристы не желают идти на конфликт с представителями государственных органов, учитывая заинтересованность большинства клиентов в оперативном получении услуг и неуверенность в эффективности такого противостояния. Именно поэтому вступать в диалог с органами государственной власти должны профессиональные организации юристов — желательно за столом переговоров, а если будет необходимо, то и в суде. Пока что такие шаги являются скорее исключением, чем общим правилом.Невозможно создать такой нормативно-правовой акт, который бы защитил предпринимателей от своеволия государственных служащих. К сожалению, контроль за действиями государственных органов со стороны Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства сегодня также ограничен, поскольку просто невозможно урегулировать то, что не закреплено ни одним нормативно-правовым актом или принято исключительно для внутриведомственного пользования.На мой взгляд, выходом из этой ситуации должна быть, с одной стороны, борьба с частными случаями правонарушений со стороны государственных органов, в том числе путем обжалования в суде, а с другой — реформирование государственного управления. Серьезные сомнения вызывает текущая практика разработки специальных программ государственной поддержки предпринимательства без проведения административной, судебной и налоговой реформы. Наилучшие условия, созданные для предпринимателей, утрачивают свое значение, если не обеспечен надлежащий уровень оказания государственных услуг, а возможные нарушения не могут быть эффективно обжалованы и исправлены в судебном порядке.