В октябре 2018 года в Верховную Раду Украины было подано пять законопроектов, цель которых — обеспечить доступ населения к нотариальным услугам. Базовым является законопроект № 9140 от 1 октября 2018 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно создания предпосылок для защиты экономических и наследственных прав граждан в сельской местности». Также в результате дискуссий Министерства юстиции Украины с Нотариальной палатой Украины разработаны альтернативные законопроекты № 9140-1, № 9140-2, № 9140-3 и № 9140-4. Нотариусы считают, что нововведения, предложенные в законопроекте № 9140, представляют собой угрозу для реализации гражданами своих прав и обесценивают профессию нотариуса. Таким образом, законодатели, в каком-то смысле, открыли ящик Пандоры, актуализировав проблемные вопросы доступности нотариальных услуг. Хотя сама тема и утратила популярность спустя пару месяцев после внесения законопроекта № 9140, вопросы, поднятые при его обсуждении, остались нерешенными.

Территориальная организация

В соответствии со статьей 13¹ Закона Украины «О нотариате» (Закон) нотариальный округ — территориальная единица, в пределах которой нотариус осуществляет нотариальную деятельность и где находится государственная нотариальная контора, в которой работает государственный нотариус, или рабочее место (контора) частного нотариуса. Нотариальные округа определяются в соответствии с административно-территориальным устройством Украины. В городах с районным делением округом деятельности нотариуса является вся территория города. Нотариус не вправе осуществлять нотариальную деятельность за пределами своего нотариального округа, за исключением замещения других нотариусов в случаях, предусмотренных настоящим Законом.

В свою очередь Конституция Украины причисляет к административно-территориальным единицам Автономную Республику Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села (статья 133). А решение Конституционного Суда Украины по делу об административно-территориальном устройстве (№ 11-рп/2001 от 13 июля 2001 года) определяет административно-территориальную единицу как часть территории Украины, которая является пространственной основой для организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также указывает, что термины «район» и «район в городе» не являются тождественными (что как раз отражено в статье 13¹ Закона).

Таким образом, нотариальным округом следует считать все административно-территориальные единицы, упомянутые в статье 133 Конституции Украины, кроме районов в городах. Но на практике Министерство юстиции Украины при регистрации нотариальной деятельности ограничивает в выборе нотариального округа границами районов и городов с районным делением. И если ранее существовали приказы Минюста «Об утверждении предельной численности частных нотариусов в нотариальных округах» № 2/5 от 12 января 1999 года, где были перечислены все существующие в Украине нотариальные округа, то сегодня такие приказы утратили юридическую силу, а новые нормативно-правовые акты, устанавливающие четкий перечень нотариальных округов, не приняты.

Стоит добавить, что такими «территориальными» ограничениями в отличие от других юридических профессий отягощены только нотариусы. Например, адвокаты могут осуществлять свою деятельность по всей территории Украины, а округом частного исполнителя является территория Автономной Республики Крым, области, городов Киева или Севастополя. Рассмотренная коллизия не только не вполне законно ограничивает территорию занятия нотариальной деятельностью, но и одновременно усложняет доступ граждан к нотариальным услугам.

Доступ к профессии

Согласно Закону часть нотариальных действий (например, удостоверение завещания и выдача свидетельства о праве на наследство, заверение подписей и копий документов и т.д.) в населенных пунктах, где отсутствуют нотариусы, совершают уполномоченные должностные лица местного самоуправления (уполномоченные местного самоуправления). Профессиональные требования к ним более низкие по сравнению с требованиями к нотариусам: три года юридического стажа вместо шести, год стажировки у нотариуса вместо трех, обучение работе с реестрами вместо сдачи полноценного квалификационного экзамена. Напрашивается вывод о риске влияния уровня подготовки уполномоченных местного самоуправления на качество исполнения ими должностных обязанностей в части предоставления нотариальных услуг.

Законопроектом № 9140 предлагается дополнительно ввести должность уполномоченного лица органа юстиции (уполномоченный юстиции) для выполнения функций нотариуса при его отсутствии в населенном пункте. Профессиональные требования к уполномоченным юстиции еще ниже, чем к уполномоченным местного самоуправления: уровень высшего образования не ниже бакалавра права, опыт работы в органах Министерства юстиции Украины на должностях, связанных с контролем или регулированием государственной регистрации или нотариата, или же помощником государственного нотариуса не менее двух лет, три месяца стажировки у нотариуса.

В итоге наряду с деятельностью нотариусов планируется функционирование сразу двух квазинотариальных должностных лиц практически с одинаковыми полномочиями, но более низкими требованиями к кандидату на такую должность. Подобное нововведение способно обесценить институт нотариата и существенно повлиять на качество оказания нотариальных услуг.

Однако далеко не каждый нотариус захочет регистрировать свое рабочее место в отдаленной от крупных городов местности. Поэтому с учетом критики законопроекта № 9140 был разработан законопроект № 9140-2, в котором предлагается при необходимости обязать нотариусов, только сдавших квалификационный экзамен и получивших право на занятие нотариальной деятельностью, отработать в пределах округа регистрации не менее двух лет или обязать государственного нотариуса совершать нотариальные действия для жителей другого нотариального округа в случае недостаточного количества нотариусов в пределах такого округа.

Таким образом, законопроектами № 9140 и № 9140-2 планируется решить проблему доступа к нотариальным услугам в отдаленных населенных пунктах либо путем принудительного создания структуры нотариальных округов, либо посредством введения еще одной не совсем оправданной должностной единицы.

По мировым стандартам

В завершение обратимся к мировому опыту разрешения вопросов доступа к нотариальным услугам. К примеру, в Великобритании есть три вида нотариусов: обычные, окружные и церковные (в зависимости от предметной и территориальной юрисдикции). Обычные нотариусы могут совершать нотариальные действия даже за пределами Великобритании, окружные — в пределах округов, а церковные — при судах. В Законе Республики Казахстан «О нотариате» конкретно указано, что нотариальным округом признается одна область, город республиканского значения или столица. Законодательство Румынии предоставляет нотариусам возможность открывать дополнительные нотариальные конторы/офисы в других округах/населенных пунктах, пока там не зарегистрируется нотариус на постоянной основе. Аналогично во Франции можно открывать дополнительные отделения вне своего округа при разрешении Министерства юстиции Франции, а также совершать нотариальные действия по всей стране (кроме колоний).

Расширение на законодательном уровне системы нотариальных округов или их реформирование, в том числе с учетом мирового опыта, может решить проблему отсутствия нотариусов в отдаленных от крупных городов населенных пунктах. При этом исчезнет необходимость вводить новые должности, ставя под угрозу авторитет профессии, или принудительно закреплять нотариусов за округами. Для нотариусов откроется дополнительный рынок там, где ранее они не регистрировались ввиду ряда причин, но где в их услугах также остро нуждаются.

ЗАЛЕТИН Виктор — младший юрист ESQUIRES, г. Киев