Ирина ГОНЧАР • «Юридическая практика»

Разрешительная система Украины постепенно становится все более либеральной, но пока нет основоположного закона, определяющего стандарты оказания административных услуг, то и дело возникают споры в этой сфере. Часто они вызваны несогласованностью (или даже несоответствием) норм подзаконного акта с предписаниями актов высшей юридической силы, как, например, в вопросах землеотвода земель сельскохозяйственного назначения. Эти спорные моменты приходится разрешать судам. Так, постановлением от 30 мая 2019 года по делу № 817/1347/17, Верховный Суд (ВС) в составе коллегии судей Кассационного административного суда не просто восстановил нарушенное право, но и указал на несоответствие Конституции Украины использованных органом государственной власти положений подзаконного акта, вследствие чего они не подлежат применению.

В настоящем деле истец, гр-н Ж., обратился в суд с иском к Главному управлению Госреокадастра в Ровенской области (Госгеокадастр), в котором просил признать противоправными действия ответчика, связанные с отказом в предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства на отвод земельного участка бесплатно в собственность для ведения личного фермерского хозяйства за счет земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности, находящихся за пределами населенного пункта, и обязать ответчика совершить действия, предусмотренные частью 7 статьи 118 Земельного кодекса (ЗК) Украины, по рассмотрению его ходатайства.

Постановлением Ровненского окружного административного суда от 10 октября 2017 года, оставленным без изменений постановлением Житомирского апелляционного административного суда от 10 января 2018 года, исковые требования удовлетворены.

Суды исходили из того, что часть 7 статьи 118 ЗК Украины предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения. Ссылку ответчика на то, что место расположения избранного истцом участка не соответствует требованиям постановления Кабинета Министров Украины № 413 от 7 июня 2017 года «Некоторые вопросы совершенствования управления в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности и распоряжения ими» (Стратегия) и Перечню земельных участков, которые могут быть переданы гражданам в собственность, суды признали противоправной, поскольку эти акты не относятся к актам, принятым во исполнение ЗК Украины или законов в сфере земельных правоотношений. Стратегия определяет алгоритм действия органов власти на будущее, а потому не содержит прямых норм, регулирующих земельные правоотношения.

В своих решениях суды указали, что право гражданина на получение разрешения на разработку документации по землеустройству на отвод земельного участка подзаконными актами поставлено в зависимость от наличия решения о продаже права аренды или эмфитевзиса этого участка в соответствующем квартале, то есть в зависимость от выполнения территориальным органом Госгеокадастра плана продажи имущественных прав. Суды пришли к выводу, что это неоправданно сужает права граждан на получение в собственность земельного участка в рамках бесплатной приватизации. В этой части постановление КМУ противоречит Конституции Украины и ЗК Украины, поскольку устанавливает для граждан дополнительные, не предусмотренные законом ограничения в реализации ими своего права.

Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы Госгеокадастра, ВС исходил из следующего.

Постановлением КМУ № 413 от 7 июня 2017 года утверждена Стратегия усовершенствования управления в сфере использования и охраны земель сельхозназначения государственной власти и распоряжения ими. Абзацем 6 раздела «Система организации процесса исполнения Стратегии» предусмотрено, что Госгеокадастр и его территориальные органы во время передачи земельных участков должны «предоставлять разрешение на разработку документации… прежде всего участникам антитеррористической операции». В 2018 году внесены изменения, которые уточнили, что это не касается лиц, на которых распространяется действие пунктов 19 и 20 части 1 статьи 6, пунктов 11–14 части 2 статьи 7 Закона Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты».

ВС отмечает, что спор возник из-за применения ответчиком этого постановления КМУ со ссылкой на часть 7 статьи 118 ЗК Украины, согласно которой в предоставлении разрешения может быть отказано, в частности, из-за несоответствия места расположения земельного участка требованиям законов и принятых в соответствии с ними нормативно-правовых актов.

Коллегия судей ВС соглашается с тем, что содержание норм частей 6, 7 статьи 118 ЗК Украины не предусматривает составления каких-либо перечней земельных участков для целей предоставления разрешений на разработку проектов землеустройства и отвода и не определяет включение участка в такой перечень как предпосылку для предоставления разрешения. Других норм законов, предусматривающих данную процедуру, ответчик не указал, и судами они не установлены.

При этом частью 7 статьи 118 ЗК Украины предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения, и в нем нет такого основания, как отсутствие участка в некоем перечне.

ВС согласился с ответчиком в том, что месторасположение участка может не соответствовать критерию, установленному подзаконным актом, однако при этом сам подзаконный акт должен быть принят во исполнение закона. Однако норма Стратегии критерию законности не соответствует, поскольку нет соответствующей нормы закона о предоставлении разрешения на отвод только земель, включенных в перечень, а в статью 118 ЗК Украины никакие изменения не были внесены.

Стратегия не является нормативно-правовым актом, содержащим обязательные к исполнению нормы права. Она лишь определяет направления совершенствования механизма управления и предусматривает принятие нормативно-правовых актов в этой сфере.

Поскольку суды правильно установили фактические обстоятельства и правильно разрешили спор, ВС отказал в удовлетворении кассационной жалобы, оставив решение нижестоящих судов в силе.