Не секрет, что организация всевозможных проверок контролирующих органов является одним из эффективных средств борьбы с конкурентами. Путем попыток поиска проверяющими всевозможных нарушений создается обстановка, при которой предприятие рискует существенным снижением оборота и даже прекращением производства. Когда субъект предпринимательской деятельности (СПД) несет определенные затраты времени и средств на сопровождение, доказывание и в итоге судебное разбирательство с контролирующим органом, это, безусловно, играет на руку конкурирующему производителю.

Для проведения внеплановой проверки по соблюдению требований природоохранного законодательства, проводимой непосредственно на территории СПД, согласно абзацам 5, 6 части 1 статьи 6 Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (Закон №877-V), основанием может служить жалоба физического лица, что деятельность данного предприятия не соответствует нормам экологического законодательства. В течение 2018 года территориальные органы Государственной экологической инспекции Украины (экоинспекции) систематически применяли это основание. Стоит рассмотреть подробнее полномочия для такого оперативного реагирования.

Мораторий или нет?

В соответствии с частью 4 статьи 4 Закона № 877-V орган государственного надзора (контроля) не может осуществлять государственный надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности, если закон прямо не уполномочивает его на осуществление государственного надзора в определенной сфере хозяйственной деятельности и не определяет соответствующие полномочия. При этом абзацы 5, 6 части 1 статьи 6 Закона № 877-V предусматривают, что основанием для проведения внеплановых мероприятий является в том числе и обращение физического лица (физических лиц) относительно нарушений, которые нанесли вред его (их) правам, законным интересам, жизни или здоровью, окружающей среде или безопасности государства, с приложением документов или их копий, подтверждающих указанные нарушения (при наличии). Внеплановое мероприятие в таком случае осуществляется по согласованию центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование государственной политики в соответствующей сфере государственного надзора, или соответствующего государственного коллегиального органа (действие последнего положения было приостановлено на время действия моратория на проведение мероприятий государственного надзора субъектов хозяйствования согласно Закону Украины «О временных особенностях осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 3 ноября 2016 года № 1728-VIII (Закон о моратории), с 1 января 2019 года действие этого Закона прекращено).

Центральным органом исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики по осуществлению государственного надзора в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в соответствии с пунктом 1 соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 года № 454/2011, является Государственная экологическая инспекция Украины.

Аргументы некоторых представителей территориальных органов экоинспекции в части отсутствия согласования внепланового мероприятия во многих случаях сводились к тому, что, согласно Перечню органов государственного надзора (контроля), на которые не распространяется действие Закона Украины «О временных особенностях осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности», утвержденному постановлением Кабинета Министров Украины (КМУ) от 18 декабря 2017 года № 1104 (Перечень), на Государственную экологическую инспекцию Украины и ее территориальные органы не распространяется Закон о моратории, то есть для проведения внеплановых проверок абзацы 5, 6 части 1 статьи 6 Закона № 877-V остаются действующими. Вместе с тем, именно абзацем 6 указанной статьи установлено, что перед началом проведения внепланового мероприятия государственного надзора (контроля) должностные лица территориальной экоинспекции обязаны предъявить руководителю субъекта хозяйствования кроме документов, предусмотренных законом, дополнительно копию согласования центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование государственной политики в соответствующей сфере государственного надзора (контроля), или соответствующего государственного коллегиального органа для проведения такой проверки. Без этого СПД имеют право не допускать должностных лиц органа госнадзора к осуществлению мероприятий государственного надзора. Вместе с тем абзац, указывающий на правомерность недопуска к проверке без согласования центрального органа, был действующим, и эту норму Закон о моратории не приостановил.

Таким образом, по мнению отдельных представителей контролирующих органов, Закон о моратории на проверки экоинспекции всех уровней не распространялся, но его положение, снимающее обязанность согласования внеплановой проверки с центральным органом, по непонятным причинам для экоинспекций действует, что, с их точки зрения, делает недопуск неправомерным.

Не допустить проверку?

С таким обоснованием предприятие, допустившее к проверке экоинспекцию, сталкивалось со всем спектром последствий, включая приостановление действия (аннулирование) специальных разрешений, прекращение деятельности предприятия в судебном порядке и выдачу всевозможных предписаний, которые впоследствии СПД вынужден обжаловать в суде.

Если до стадии допуска на территорию представителей экоинспекции с проверкой разобраться с правомерностью приказа о проведении этой внеплановой проверки, который также обжалуется в судебном порядке, большей части негативных последствий для предприятия можно избежать.

Если говорить о нормах Закона о моратории и нераспространении его на экологическую инспекцию Украины и ее территориальные органы, то, согласно этой позиции контролирующего органа, положение Закона № 877-V (о получении обязательного согласования на внеплановую проверку), действие которого приостановлено Законом о моратории, тоже не распространяется на экоинспекцию. А значит, для экоинспекции эта норма действует, что дает правовое основание для обжалования в суде приказа о проверке и свидетельствует о правомерности недопуска.

Что касается цели проведения проверки (указанной в приказе и направлении), то в Перечне детализировано, что на проверки экоинспекции Украины и ее территориальные органы мораторий не распространяется лишь в части осуществления ими госнадзора за соблюдением требований законодательства об экологической и радиационной безопасности. Но, как следует из обращений граждан, приказы о проверке, как правило, содержат указание о проведении проверок в сфере природоохранного законодательства. Такие формулировки (за исключением экологической и радиационной безопасности), снова-таки, предполагают обязательность получения согласования центрального органа.

Таким образом, в силу норм действующего законодательства с учетом цели проверки, указанной в приказе и направлении территориального органа экоинспекции, ее соответствия положениям Перечня представители территориального органа до входа на территорию предприятия должны подтвердить правомерность проведения данного мероприятия (на основании обращения гражданина). Случаи неправомерного допуска для проведения такой внеплановой проверки сформировали негативную практику обжалования последствий проверок.

Практика показывает

Анализ судебной практики в сфере проведения проверок во время действия моратория различными контролирующими органами показал, что во втором полугодии 2018 года стала формироваться положительная судебная практика (к примеру, постановление Верховного Суда (ВС) в составе коллегии судей Кассационного административного суда от 10 июля 2018 года по делу № 818/1511/17), устанавливающая незаконность проведения контролирующими органами проверок, в том числе на основании обращений физических лиц. Однако эта практика сложилась в результате длительного обжалования последствий проверок после неправомерного допуска к ней, а не обжалования СПД одновременно с правомерным недопуском непосредственно приказа о проведении проверки, выданного контролирующим органом.

Важно добавить, что в вопросе целесообразности обжалования актов, ставших основанием/последствием проверки контролирующего органа, итоговую точку поставил Верховный Суд в постановлении от 18 января 2019 года по делу № 815/3007/16. В частности, ВС указал: «Нарушение органом государственного надзора (контроля) требований Закона № 877-V относительно оформления и предоставления субъекту хозяйствования уведомления о проверке и удостоверения на осуществление проверки является основанием для недопуска последним должностных лиц органа к осуществлению мер государственного надзора (контроля).

В случае неисполнения этого права субъектом хозяйствования нельзя признать такие нарушения безусловным основанием для отмены решения органа государственного надзора (контроля), принятого по результатам проведенных мероприятий.

Допустив к проверке должностных лиц органа государственного надзора (контроля), истец утратил право признать незаконными результаты такой проверки на формальных основаниях, в частности, в связи с неуказанием номера и даты приказа, которым назначены внеплановые мероприятия, длительности проведения проверки».

Следовательно, допуская на территорию контролирующий орган без достаточных правовых оснований для проведения проверки, СПД не может обжаловать ее результаты на основании нарушения проверяющими процедуры их допуска.

Постановлением ВС от 31 января 2019 года по делу № 809/799/17 установлена положительная для бизнеса позиция в части качественного исследования порядка и причин обращения физического лица с требованием о проведении проверок. ВС отметил, что главным критерием такого исследования является упреждение случаев злоупотребления государственными органами полномочиями, касающихся проведения проверок, охватывающих гораздо больше вопросов, чем указано в обращении заявителя.

С прекращением моратория на проведение проверок в 2019 году открылись широкие возможности для действий контролирующих органов, а также для формирования новой практики определения законности оснований для проведения внеплановых проверок и их последствий.

ТРИКОЗА Татьяна — адвокат Dynasty Law Firm, г. Днепр