28 февраля 2018 года Конституционным Судом Украины (КСУ) было принято решение № 2-р/2018 по конституционному представлению 57 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины «Об основах государственной языковой политики». Решение нельзя назвать рядовым прежде всего потому, что закон, который был предметом рассмотрения, имел яркую политическую окраску и вызвал большой общественный резонанс. Для того чтобы правильно понять суть этого решения, необходимо сделать небольшой исторический экскурс.

 

Процесс принятия

Законопроект № 9073, который затем стал Законом Украины «Об основах государственной языковой политики» № 5029-VI (Закон), рассматривался Верховной Радой Украины VI созыва. Еще на стадии регистрации, до момента включения в повестку дня указанный законопроект вызвал возмущение части общества и непринятие определенными фракциями депутатов, так как содержал ряд положений, которые, как считалось, ставили под сомнение статус украинского языка в качестве единственного государственного. Тем не менее законопроект № 9073 со второй попытки был проголосован 5 июня 2012 года в первом чтении (первая попытка 24 мая 2012 года была сорвана из-за беспорядков в парламенте), а 3 июля 2012 года — во втором чтении и подписан Президентом Украины 8 августа 2012 года.

13 февраля 2015 года КСУ открыл производство по конституционному представлению 57 народных депутатов Украины относительно соответствия Закона Конституции Украины (конституционности). Указанное представление базировалось на двух самодостаточных основаниях для признания неконституционным Закона, которые предусмотрены в части 1 статьи 152 Конституции Украины: это несоответствие положений Закона Конституции Украины; нарушение установленной Конституцией Украины процедуры рассмотрения и принятия Закона.

 

Основания отмены

В подтверждение первого основания для отмены Закона авторы представления ссылались на то, что определенные нормы Закона предоставляли возможность использовать региональный язык (языки) в качестве замены украинского языка в работе органов государственной исполнительной власти, местного самоуправления и в других сферах публичной общественной жизни, вследствие чего нивелировался статус украинского языка как государственного, что противоречит статье 10 Конституции Украины. Кроме того, нормы Закона устанавливали, что в экономической и социальной деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций свободно используются русский и другие региональные языки или языки меньшинств. Запрещалось принятие любых положений, исключающих использование в общении государственного языка, русского, других региональных языков или языков меньшинств. Авторы представления указывали, что в соответствии с пунктом 2 статьи 24 Конституции Украины устанавливается запрет привилегий по языковым признакам, тогда как нормы Закона фактически устанавливали приоритет для использования русского языка (путем акцентирования внимания именно на этом языке) по сравнению с другими региональными языками.

Как видим, в представлении шла речь о несоответствии Конституции Украины не Закона в целом, а лишь его отдельных положений, однако авторы представления просили отменить указанный Закон полностью и исключительно на этом основании.

Также в представлении было указано и второе основание для отмены Закона № 5029-VI, связанное с процедурой его принятия, а именно:

— отсутствие подготовленного ко второму чтению проекта Закона №9073 в виде сравнительной таблицы, а также заключения комитета к нему во время его рассмотрения  и принятия;

— включение проекта Закона № 9073 в повестку дня пленарного заседания Верховной Рады Украины без указания полного названия, регистрационного номера, редакции и инициаторов внесения;

— отсутствие обсуждения проекта Закона № 9073 во втором чтении;

— лишение народных депутатов Украины права на рассмотрение Верховной Радой представленных ими поправок и предложений к проекту Закона № 9073;

— пребывание народных депутатов Украины при принятии проекта Закона № 9073 в местах, исключающих личное голосование;

— блокирование народными депутатами Украины выступающих, физическое препятствование голосованию во время принятия проекта Закона № 9073 в зале заседаний парламента, что помешало народным депутатам Украины голосовать лично;

— голосование одних народных депутатов Украины карточками других, находившихся в зале заседаний Верховной Рады Украины во время голосования за проект Закона № 9073;

— голосование одних народных депутатов Украины карточками других, которые не находились в зале заседаний во время голосования за проект Закона № 9073.

 

Рассмотрение в суде

С начала рассмотрения представления народных депутатов и до момента принятия решения по делу у пяти судей КСУ закончились полномочия, вместо них были назначены новые судьи (четыре человека). Таким образом, непрерывно рассматривали дело только десять судей (из них трое голосовали за известное решение № 20-рп/2010, отменившее конституционную реформу 2004 года). Решение принималось Большой Палатой КСУ в неполном конституционном составе суда (14 судей) — на момент его принятия не были назначены по двое судей по квоте Верховной Рады и Президента Украины. Все эти моменты, по мнению автора, повлияли на конечное решение.

Как следует из текста решения № 2-р/2018, до момента его принятия КСУ были предоставлены пояснения и заключения значительного количества специалистов в области филологии и правоведения, в процесс рассмотрения были вовлечены профильные учебные заведения и институты, заслушаны свидетели, исследованы письменные доказательства.

Однако мотивировочная часть решения посвящена исключительно процедурным основаниям признания неконституционным Закона. КСУ в решении № 2-р/2018 подтвердил все те нарушения, о которых шла речь в представлении, но не стал давать оценку соответствия положений Закона Конституции Украины. Такое решение КСУ объяснил тем, что в случае нарушения процедуры законодательного процесса конституционному контролю подлежит не содержание закона, а указанная процедура. То есть Конституционным Судом был использован подход «сначала процедура — потом содержание». По мнению автора, такая позиция не в полной мере соответствует задачам деятельности КСУ, закрепленным в статье 2 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины», которые среди прочего заключаются во всесторонности рассмотрения дела. Применив указанный подход при рассмотрении Закона и уклонившись от правовой оценки соответствия Конституции Украины его положений, КСУ оставил возможность для использования его спорных норм в будущих законах, посвященных языковой политике Украины. В то же время КСУ во время рассмотрения дела исследовался вопрос и о неконституционности положений Закона, что подтверждается во вступительной части решения и видеозаписями заседаний КСУ, но результаты этого исследования в решении № 2-р/2018 не были отображены.

 

Выводы

Важно отметить, что КСУ — это не политический орган, и в своей деятельности он не должен ориентироваться на общественно-политическую обстановку, которая существует в определенный период времени, а обязан действовать исключительно в правовом поле, закладывая основы для правильного применения Конституции Украины всеми ветвями власти. К сожалению, по мнению автора, на принятие решения № 2-р/2018 повлияла напряженность общественных отношений в языковом вопросе как внутри страны, так и в отношениях со странами-соседями.

Следует также обратить внимание, что КСУ в решении № 2-р/2018 в качестве основания для отмены Закона ссылается на системность нарушений конституционной процедуры рассмотрения и принятия указанного закона, которые существенно повлияли на окончательный результат принятия Закона. «Системность» и «существенное влияние» являются оценочными понятиями, а КСУ в своем решении не раскрывает критериев, на основании которых устанавливает данные факты, тем самым оставляя возможность их неоднозначного оценивания в дальнейшем. Вследствие указанного открытым остался вопрос о позиции КСУ относительно процедур принятия тех законов, где нарушения были единичными, однако могли иметь влияние на окончательный результат, например голосование народных депутатов карточками других депутатов. Подытоживая изложенное, можно отметить, что КСУ не взял на себя ответственность как в установлении четких параметров нарушений процедуры принятия законов, которые свидетельствуют об их неконституционности, так и в определении допустимости использования языков национальных меньшинств в Украине.

К безусловным положительным моментам решения № 2-р/2018 следует отнести то, что нарушения процедуры были четко названы, то есть на примере этого дела можно использовать уже установленный перечень нарушений процедуры принятия законов и порядок их фиксации, что может в дальнейшем дисциплинировать законодателя и обеспечить определенный предупредительный механизм, предупреждающий принятие законов в нарушение конституционной процедуры. При этом автор оставляет за скобками сам факт отмены Закона, необходимость которой не подлежит сомнению.

 

АРТЮХ Юрий — партнер АО «Шкребец и Партнеры», г. Харьков