С 1 января 2017 года вступили в силу два нормативно-правовых акта, переформатировавшие многие традиционные аспекты украинской налоговой системы: Закон Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно обеспечения сбалансированности бюджетных поступлений в 2017 году» от 20 декабря 2016 года № 1791-VIII и Закон Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно улучшения инвестиционного климата на Украине» от 21 декабря 2016 года № 1797-VIII (законопроект  № 5368). С целью их имплементации и реформирования фискальных процедур в целом был принят также ряд приказов Министерства финансов Украины. Отдельные положения указанных документов преследовали открыто декларируемую и общественно важную цель — борьбу с коррупцией.

Налоговая реформа-2017 с ее антикоррупционной составляющей была воспринята неоднозначно как бизнес-сообществом, так и профильными специалистами. Тем не менее по прошествии года со дня принятия изменений уже можно делать выводы относительно успешности некоторых их итогов, пусть даже промежуточных.

 

Конфликт полномочий

Множество вопросов вызвали законодательные новации в системе налогового регулирования и администрирования. Так, Государственная фискальная служба (ГФС) утратила львиную долю полномочий в сфере контроля, передав их Министерству финансов. Нежелание фискалов способствовать данному процессу наиболее ярко проявилось в вопросе передачи налоговых электронных баз данных от Государственной фискальной службы в ведение Министерства финансов.

Так, в конце 2016 года соответствующую норму включили в законопроект № 5368, из окончательной версии которого она была изъята. Правительство и Министерство финансов заявляли о том, что эта норма является ключевым антикоррупционным положением законопроекта, но депутаты решили иначе. Уполномоченный парламентский комитет выступил с инициативой относительно того, что Кабинет Министров до 1 июля 2017 года должен провести независимый аудит баз, после чего — урегулировать вопрос их мониторинга, администрирования и контроля. Однако Государственная фискальная служба выступила против такой проверки, аргументировав свою позицию технической невозможностью ее осуществления. По сей день воз и ныне там.

На практике наличие двух регуляторов не ведет к взаимоконтролю, что подразумевалось в качестве одной из целей нововведения, а лишь усложняет исполнение налогоплательщиками своих фискальных обязательств. К примеру, дихотомия функционала между Государственной фискальной службой и Министерством финансов проявляется даже в вопросе обеспечения деятельности нового электронного реестра возмещения налога на добавленную стоимость (НДС), запущенного 1 апреля 2017 года.

Государственная фискальная служба аккумулирует входящую на основании заявок налогоплательщиков информацию, удостоверяя все электронной цифровой подписью, и формирует реестр. Фактическое администрирование реестра в дальнейшем осуществляет Министерство финансов. Таким образом, одним из ключевых вопросов, оказавшихся на повестке дня в минувшем году, стал вопрос о субъекте и объеме ответственности в вопросах, относящихся к реестру возмещения НДС, на который, впрочем, ни один из двух регуляторов не смог дать удовлетворительный ответ.

В итоге косметическое реформирование структурной составляющей налоговой системы оказалось малоэффективным. Вместо ожидаемого снижения уровня злоупотреблений со стороны Государственной фискальной службы на выходе получились бюрократическая путаница и межведомственные конфликты. Хотя идею более активного вовлечения Министерства финансов в налоговую сферу можно назвать весьма здравой. Передача электронных баз данных Министерству финансов могла бы стать антикоррупционной мерой уже потому, что данное ведомство, в отличие от Государственной фискальной службы, просто не имеет функций, которые давали бы ему возможность для злоупотреблений, в чем уличали ГФС. Министерство финансов не имеет возможностей для эффективного мониторинга деятельности Государственной фискальной службы без доступа к базам, однако имеет на него полное право уже в силу своих полномочий по формированию единой государственной налоговой политики. Открытый и централизованный доступ к базам помог бы в координации усилий всех финансовых ведомств, в том числе Государственной казначейской службы. Снижение расходов и упрощение порядка администрирования также стали бы последствиями смены распорядителя баз.

Кроме того, идея о том, что Государственная фискальная служба должна быть исключительно сервисным органом, по-прежнему имеет немало сторонников во властных структурах (лишнее доказательство тому — инициатива по ликвидации налоговой милиции).

 

Новые риски для плательщиков НДС

Закон № 1797-VIII инициировал введение вышеупомянутого единого публичного реестра заявлений на бюджетное возмещение НДС, согласно которому средства, подлежащие возмещению, должны перечисляться в автоматическом режиме. До запуска данного реестра в нашей стране функционировали два реестра, один работал в автоматическом режиме, а другой — в полуавтоматическом. На возмещение НДС могли претендовать лица, находившееся в последнем реестре. И так как он управлялся в мануальном режиме, это предоставляло почву для злоупотреблений и манипулирования данными реестра, предоставляя возможность для «скруток» — махинаций при возмещении НДС.

Согласно новому порядку, после внесения информации в реестр на согласование суммы отводится не более 30 дней (в предусмотренных законом случаях — 60 дней), и на следующий день после окончания этого срока происходит автоматическое возмещение. Возмещение осуществляется в хронологическом порядке (при всех прочих равных условиях, согласно принципу first in, first out, предприниматель, первым подавший заявку на бюджетное возмещение, первым получает средства) и на ежедневной основе.

С одной стороны, данная новация кажется вполне транспарентной и соответствующей изначальным антикоррупционным намерениям. С другой — в силу уже упомянутого разделения полномочий между регуляторами со стороны налогоплательщиков появлялись нарекания на недостаточную прозрачность реестра в связи с его «неавтоматическим» заполнением, хоть и осуществляемым иначе. Это означает возможность утраты информации, подаваемой налогоплательщиками. Кроме того, в реестре нет данных, которые могли бы продемонстрировать реальное следование принципу first in, first out.

Логическим продолжением реформы стало введение с 1 июля 2017 года системы автоматического приостановления регистрации налоговых накладных (сначала в тестовом режиме), в первую очередь предназначенной для борьбы со «скрутками». Логическим — потому что автоматическое возмещение НДС оправдано лишь в случае его честной уплаты. Однако в практической реализации инициативы логика присутствует в недостаточной степени.

Так, решение о приостановлении обуславливается человеческим фактором — его принимают чиновники Государственной фискальной службы. Критерии, на основании которых принимается данное решение, были утверждены за полмесяца до запуска системы автоматического приостановления, а отсутствие информации и невозможность правильной подготовки к регистрации накладных сыграли против налогоплательщиков. Кроме того, сами критерии являются довольно сложными для среднестатистического налогоплательщика, а некоторые их положения можно толковать двояко.

В результате главной проблемой 2017 года стала массовая блокировка налоговых накладных по итогам несхемных сделок и необходимость урегулирования вопроса разблокировки с представителями Государственной фискальной службы. Причем процедура подтверждения законности операций также имеет довольно субъективный и дискреционный характер. К примеру, чиновники могут счесть поданные для объяснения сути операции данные и документы попросту недостаточными — и шансы доказать обратное у налогоплательщика в таком случае ничтожны. Аналогичная ситуация может возникнуть и при процедуре административного обжалования в Государственной фискальной службе.

 

Выводы

Таким образом, налоговая реформа-2017 не привела к ожидаемым кардинальным антикоррупционным преобразованиям, однако отдельные ее положения имеют положительный эффект хотя бы как основа для дальнейшего обеспечения прозрачности — разумеется, при правильной реализации. На очереди — новая реформа 2018 года, принятая в аккурат «под бой курантов», и возможно, она окажется более успешной, нежели ее прошлогодняя предшественница.

 

МЫТЮШИНА Валерия — юрист, эксперт практики международного налогообложения LEMAN International Law Group, г. Киев