В начале августа этого года руководителем Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) была озвучена концепция структурной реорганизации ведомства, предусматривающая, в частности, создание семи межтерриториальных отделений и 17 обособленных отделов вместо 24 существующих сегодня территориальных отделений. Довольно быстро реформа стала предметом критики. Хотя, как утверждают в АМКУ, речь шла лишь об одной из моделей изменений с возможностью дальнейшего обсуждения со стороны экспертного сообщества.

Нынешний председатель АМКУ Юрий Терентьев и первый глава ведомства в период 1992 — 2002 годов, председатель Общественного совета при Комитете Александр Завада решили развеять мифы, которыми уже успела обрасти предложенная концепция, а также рассказать об альтернативных вариантах реформирования органа, начав с истоков, то есть с момента создания Антимонопольного комитета Украины, его задач и приоритетов на различных этапах существования.

 

— Насколько важно, говоря о возникшей необходимости реформирования АМКУ, вспоминать события 24-летней давности?

Юрий Терентьев (Ю.Т.): Чтобы понять логику разработчиков концепции структурной реформы органов Комитета, необходимо напомнить, какие цели и задачи преследовали территориальные отделения на заре деятельности АМКУ.

Александр Завада (А.З.): Я бы выделил четыре этапа. Первый — 1994 — 1995 годы. Тогда конкурентная политика была на этапе становления. И главные задачи территориальных отделений заключались в реализации полномочий Комитета относительно демонополизации экономики и развития конкуренции, прежде всего в процессе приватизации государственной собственности. Украина создавала рыночную экономику с нуля. И первые ростки конкуренции появлялись именно в регионах, и их нужно было лелеять. Это приватизированные магазины, ателье, мастерские по ремонту и прочее. Их нужно было защищать и от монополистов, и от чиновников. Подтверждением этих слов является статистика, отображенная в первых годовых отчетах ведомства. К примеру, количество дел, связанных с приватизацией, в 1994 году составляло 160, причем 90 % из них рассматривались именно территориальными отделениями, в 1996-м таких дел было уже 2780. Учтите, что тогда еще не было ни независимых регуляторов естественных монополий и некоторых других рынков, ни регуляторной службы, ни административных судов, ни бизнес-омбудсмена, ни службы защиты потребителей, ни гражданского общества. По сути единственным адвокатом не только конкуренции, но и рыночной экономики в целом в регионах были теротделения АМКУ.

Переоценка приоритетов произошла в 1996 — 2001 годах. Для этого этапа характерна вполне полноценная деятельность органов АМК. Территориальные отделения уже имели обученных сотрудников, детально прописанную методологию, их поддерживали и центральный аппарат, и международные эксперты. Именно на этом этапе был разработан и принят (с седьмой попытки) закон о естественных монополиях, предусматривающий создание специальных независимых нацкомиссий. АМКУ (инициатор закона) прекрасно понимал, что рано или поздно эти комиссии заберут львиную долю работы АМКУ, каждая — в своей сфере. А Комитету останется роль верховного арбитра в случае, если работа нацкомиссий окажется неэффективной. Также на этом этапе был разработан и принят закон о защите экономической конкуренции, который изменил парадигму конкурентной политики с ограничения монополизма на защиту конкуренции. Тогда же завершилась малая приватизация и приватизация средних предприятий. Рыночные механизмы стали доминирующими. Появились первые нацкомиссии по регулированию в сфере естественных монополий.

 

— Какой же третий этап?

А.З.: С 2001-го по 2013-й можно выделить эволюционный этап — становление государственного регулирования в сфере естественных монополий. Постепенно появляются новые органы регулирования в сфере естественных монополий. Пришли иностранные инвесторы, появились торговые и другие сети. Информационные технологии развивались и существенно расширяли границы рынков. Все эти процессы кардинально изменили состояние конкуренции на региональных рынках: конкуренция усилилась, а необходимость «лелеять» существенно снизилась.

Современный этап начался в 2014 году с Революцией достоинства. Состав АМКУ существенно изменился. Деятельность регуляторов (и независимых, и правительственных) была переформатирована, в частности, Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ). Новый формат позволил частично снять нагрузку с АМКУ, предоставив возможность сфокусироваться на работе, непосредственно связанной с защитой экономической конкуренции в более интенсивной форме.

 

— Какое отношение этот экскурс в историю имеет к реформированию структуры АМКУ?

А.З.: Именно на четвертом этапе появилась объективная необходимость в реформировании органов АМКУ. Актуальность многих полномочий потеряна в силу естественных процессов развития реформ и рыночной экономики. Сегодняшний фокус, на мой взгляд, должен быть смещен на эффективность взаимодействия органов Комитета (центрального аппарата и территориальных отделений), обеспечивающего быструю реакцию на вызовы и проблемы рынков. В связи с этим реорганизация структуры ведомства и улучшение механизмов его работы выглядят вполне логично. В то же время в процессе реформирования важно, что называется, не рубить сплеча, постараться сохранить тот потенциал знаний и опыта, который был создан предшественниками в процессе работы. Возможно, также следует все больше развивать принцип коллегиальности в процессе принятия решений на местном уровне, привлекая сотрудников центрального аппарата, чтобы минимизировать риски, связанные с возможной заангажированностью руководящего состава территориальных отделений.

Ю.Т.: Напомню, что регуляторные полномочия получили и некоторые подведомственные министерствам службы. Ввиду существования такого количества регуляторов задания АМКУ действительно меняются: мы не можем позволить себе дублировать полномочия других органов. Это деструктивный процесс государственного управления и неэффективное использование ресурсов.

Длительное время территориальные отделения рассматривают жалобы от граждан, которым, скажем, выключили свет. Монополист выключил свет? Монополист. Он злоупотребляет своим монопольным положением? Вероятно, да. Это тянется еще с закона об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности, утратившего силу в 2001 году. Он был направлен на защиту прав потребителей. А Закон Украины «О защите экономической конкуренции» направлен на защиту конкуренции и защиту интересов потребителей в целом. Когда конкуренция на рынке находится в нормальном состоянии, права потребителей не могут нарушаться априори (есть возможность перейти к другому поставщику услуг). То есть задача Комитета заключается в нормализации работы определенных рынков в определенных регионах и на национальном уровне. Чтобы реагировать на индивидуальные проявления недобросовестных действий со стороны природных монополистов, а точнее, на нарушения ими лицензионных условий предоставления услуг (отключение света, недостаточный уровень тепла батарей и т.п.), и были созданы регуляторы, чья обязанность — защищать права потребителя. В частности, с НКРЭКУ, в сентябре 2016 года был подписан Меморандум о распределении полномочий, обеспечивающий четкое определение зон ответственности и упрощающий понимание как для субъектов хозяйствования, так и для граждан, в каких случаях и в какой орган следует обращаться для защиты своих законных прав.

 

— Юрий Александрович, в чем суть реформы системы органов АМКУ?

Ю.Т.: В отношении реформы существует уже много мифов: о том, что все сотрудники территориальных отделений будут уволены, что переформатирование структуры разбалансирует работу Комитета. Этого не случится, уверяю вас. Мы хотим сделать систему, которая будет эффективно выполнять задачи, возложенные на нее законодательством Украины. Существующая система неплохая. Но мы хотим ее модернизовать в соответствии с нынешними реалиями. Кроме того (и это наиболее важно), мы говорим лишь о концепции реформы, которая нам кажется наиболее оптимальной. Сегодня рассматривается множество моделей, сочетающих в себе различный баланс преимуществ и недостатков: от наиболее радикальных, звучащих в политической и экспертной среде, связанных с полной ликвидацией всех территориальных отделений либо лишением их юридического статуса и неизбежным сокращением кадров, до минимальных, направленных на оптимизацию механизмов взаимодействия центрального аппарата и территориальных отделений при сохранении существующей структуры. На данном этапе говорить о каком-либо решении в пользу того или иного варианта крайне преждевременно.

Сейчас мы фокусируем свое внимание на глубоком анализе эффективности работы территориальных отделений. Мы хотим детально изучить проблематику каждого региона, выяснить, как ведутся расследования «на местах», какие практики применяются в процессе принятия решений, какой ресурс при этом затрачивается. С этой целью мы запланировали выездные встречи сотрудников центрального аппарата с моим участием в регионы, которые будут проходить на ежемесячной основе. К слову, первая из них состоялась 18–19 сентября в Одессе и была довольно эффективной.

То, что нам ясно уже сегодня, — это наличие большой разбалансированности в работе территориальных отделений как по общему объему дел, так и по подходам к их ведению. Территориальные отделения продуцируют уж слишком неоднородную практику. И юридическому рынку, и бизнесу об этом прекрасно известно. Ситуации, когда заявление по одному вопросу принимается территориальным отделением, рассматривается им и выносится решение, а в другой области абсолютно аналогичное заявление не принимается по мотивам «не наша компетенция», — довольно распространенное явление. В первом случае субъект хозяйствования обжалует действия территориального отделения, в другом — бездействие. И как в таком случае рассматривать жалобы? Как доказывать правоту территориальных отделений в судах? В конце концов какое из отделений было право?

Территориальные отделения — это продолжение АМКУ в регионах. И наоборот: некоторые подразделения выявляют проблематику, которая в дальнейшем может стать системной на территории Украины. Приведу в пример ситуацию с ограничением продажи алкоголя в ночное время — такое ограничение сначала было введено во Львове, затем — в Киеве, а после — в Днепропетровской области.

Основные задачи реформы — усилить координацию территориальных отделений с центральным аппаратом и между собой, унифицировать подходы к рассмотрению дел, обеспечить контроль на этапе расследования и подготовки решений, повышая тем самым их качество и прозрачность процесса принятия. Мы также стремимся оптимизировать затраты, улучшить мотивацию сотрудников и материально-техническое обеспечение, считая данные аспекты не менее важными для реализации реформы.

Формат, предусматривающий создание межрегиональных отделений, это по сути и есть координационная надстройка, на которую возложена функция анализа региональных рынков, похожих по многим параметрам, систематизация подходов в применении практик и более оперативном принятии решений.

Сегодня у нас существуют 24 территориальных отделения. Это 24 отдельных юридических лица, это 24 отчетности, это 24 казначейских счета, это 24 бухгалтера и кадровика, 24 канцелярии и т.д. Систему больше чем на 30 % составляет административный и управленческий персонал. По моему личному убеждению, эта структура не вполне соответствует формату для качественного решения поставленных перед ведомством задач.

Мы же хотим попытаться сделать систему более гибкой, более оперативной в процессе изучения проблемы и принятия решений. Попробую объяснить на примере: допустим, Львовская область нуждается в усилении расследования комплексного вопроса на рынке древесины. На помощь теротделению для более интенсивной и скоростной работы могут быть выделены дополнительные специалисты из соседней Ивано-Франковской или Волынской областей, работающие с аналогичной проблематикой. Процедурно в рамках одного юридического лица такое перемещение осуществляется довольно просто: скажем, путем командирования сотрудника (к слову, штат сотрудников, занимающихся непосредственно исследованием рынков, мы планируем расширять).

Говоря о планируемом (я подчеркну: планируемом, концепция реформирования пока обсуждается) создании межтерриториальных отделений, мы не подразумеваем, что все сотрудники будут уволены. Слово «реформа» не является синонимом слов «сокращение» или «уничтожение», нет. Реформа — это изменение подхода. Любая эффективная государственная или бизнес-структура прежде всего ставит перед собой стратегические цели и задачи. Под эти цели и задачи формируется ресурс. Основные цели АМКУ прописаны в законах о защите экономической конкуренции, о защите от недобросовестной конкуренции, об АМКУ. Для эффективной реализации указанных задач и в условиях современных экономических реалий мы и предлагаем реформирование органов системы АМКУ.

 

— Как насчет оптимизации центрального аппарата? Это тоже в планах?

Ю.Т.: На самом деле это уже произошло. Новая структура центрального аппарата АМКУ и новое штатное расписание уже утверждены. Особенность в том, что каждый рыночный департамент расследований усилен новой штатной единицей, в чьи функции будут входить непосредственно анализ практики территориальных отделений и предоставление методической помощи в части проведения исследований или расследований на определенном рынке. Дополнительно создан отдел в составе юридического подразделения по работе с юридическими отделами территориальных отделений, который займется унификацией практики территориальных отделений в части представительства интересов в судах. Также создан отдел координации территориальных отделений, основная задача которого в максимально сжатые сроки наладить координацию на местах по части методологии, проверки принятых решений, предоставления методической помощи во время проведения расследований и исследований. Фактически система центрального аппарата под новую структуру территориальных отделений уже изменена.

 

— Чтобы воплотить реформу в жизнь, требуются ли законодательные изменения?

Ю.Т.: Конечно, требуются, особенно в части условий оплаты труда сотрудников территориальных отделений. Но это параллельный процесс. Работа над проектами изменений законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов уже проводится. Но действующее законодательство не запрещает нам видоизменить структуру ведомства. Другими словами, действующее законодательство позволяет нам создать межобластные территориальные отделения (статья 12 Закона Украины «Об антимонопольном комитете Украины» предусматривает, что «в случае необходимости могут создаваться межобластные территориальные отделения»).

Но речь идет не просто о реструктуризации. Предложенная реформа — это нечто большее. Увеличение финансирования и материально-технического обеспечения, которое также является неотъемлемым элементом процесса реформирования, возможно: а) путем оптимизации существующих ресурсов, предусмотренных бюджетом (условно говоря, на чем-то экономим, высвобождаем средства и направляем их в приоритетном направлении); б) путем внесения изменений в бюджетное законодательство; в) с помощью привлечения внешних источников финансирования (к примеру, донорских поступлений).

 

— Как же будет происходить коммуникация с территориальными отделениями?

Ю.Т.: Мы живем в мире современных технологий. К примеру, возможность видео-конференц-связи для внутренних совещаний ведомства у нас уже частично воплощена в жизнь. Этим занимается отдел координации. Аналогичный формат мы планируем запустить и в процессе работы административных коллегий при взаимодействии истцов и ответчиков. Мы планируем внедрение единой системы документооборота. Кроме того, планируется унификация электронной формы обращения с заявлением о защите экономической конкуренции. Даже вопрос подписания электронных документов уже не стоит остро. Электронная цифровая подпись — не новинка для заявителей.

 

— Не повлияет ли негативно процесс реформирования на уже открытые производства?

Ю.Т.: Подобный вопрос у рынка уже возникал: что делать ответчику, если ему пришло уведомление о начале рассмотрения дела, а территориальное отделение прекратило свое существование? Согласно плану, субъект хозяйствования может приехать в межтерриториальное отделение для непосредственного участия в заседании административной коллегии или прибыть в территориальное отделение для участия в заседании посредством видео-конференц-связи. Для воплощения этой идеи нужно внести всего одно изменение в регламент административных коллегий территориальных отделений, а именно — добавить несколько слов о возможности проведения видеоконференции. Такая практика уже себя оправдала в судах.

Что касается принятия участия в судебных процессах, то здесь ситуация аналогична: заявление принимается и регистрируется территориальным отделением и направляется посредством системы электронного документооборота в межтерриториальное отделение.

И еще один момент. Никто не говорит, что все без исключения производства будут переданы межтерриториальным отделениям. «Следователь», находящийся в территориальном отделении, может продолжать расследование, а на заседании административной коллегии с помощью опять-таки видео-конференц-связи — презентовать доклад по расследованному делу.

Мы попытаемся оставить орган АМКУ максимально открытым в вопросе получения информации и коммуникации с бизнесом на заседаниях административных коллегий.

Чтобы проиллюстрировать необходимость реформы, приведу еще один пример. Сегодня более 40 % дел в сфере злоупотребления монопольным доминирующим положением касаются рынка жилищно-коммунальных услуг. Из года в год мы видим огромное количество нарушений на этом рынке. Раз мы рассматриваем столько дел, почему ситуация кардинально не изменяется? Да, в некоторых случаях, действительно, необходимо изменять законодательство, но это длительный и тернистый путь. Как оценить эффективность работы органов Комитета в решении этих вопросов? Кстати, у меня вопрос к вам: по какому показателю вы бы оценили эффективность работы органов АМКУ?

 

— Я бы посмотрела количество отмененных решений территориального органа в судах…

Ю.Т.: Хорошо. А как понять, повлияли ли принятые территориальным органом решения на ситуацию на рынке в целом?

А.З.: Раньше существовали количественные показатели: чем больше решений территориальным отделением принято, тем больше штрафов уплачено в госбюджет и тем меньше проигранных дел в судебных инстанциях, а чем меньше решений обжаловано, тем эффективнее работа отделения. Знаете, к чему все привело? Некоторые территориальные отделения фиксировали только информационные и другие формальные, мелкие нарушения. Фактически происходила фиктивная накрутка результатов. Неподача информации по требованию органа АМКУ, или подача недостоверных сведений, или подача сведений не в полном объеме влечет за собой юридические последствия. Бизнес воспринимал это как давление. Поэтому еще на втором этапе мы начали вводить и оценивать качественные показатели, например, весомости дел.

Ю.Т.: Количественные показатели себя не оправдали. Пришло время расширять применение показателей экономического эффекта. На самом деле реформирование системы органов Комитета происходило и ранее. Мы не можем говорить, что два года ничего не менялось. Определенные изменения произошли в методике расчета штрафных санкций, мы отошли от метода количественных показателей и говорим сейчас о качественных показателях, о понятии «эффект от принятых решений». В этом, собственно, и заключается суть показателя экономического эффекта.

 

— Фактически основа для реформы уже создана — просто нужно, чтобы Комитет принял решение, а информационный шум стих?

Ю.Т.: Резюмируя вышесказанное, отвечу так: у нас есть несколько моделей реформы органов АМКУ, каждую из них мы тщательно оценим на предмет жизнеспособности как внутри ведомства, так и среди экспертного сообщества, после чего представим наиболее удачный вариант для голосования в рамках Комитета — соответствующее распоряжение должен принять АМКУ. А что касается информационного шума… хорошо, что нас критикуют. Мы ждем конструктивной критики — в этом и суть обсуждения. Мы внимательно изучаем все аргументы «за» и «против», поступающие от заинтересованных сторон. Но то, что сейчас звучит много и деструктивных месседжей, также понятно. Мы прекрасно понимаем, кому это выгодно, кто на самом деле стоит за именами тех «небезразличных», кто так яростно критикует процесс реформирования территориальных отделений.

Мы отдаем себе отчет в том, что запуск реформы не может остановить основные процессы Комитета. Мы не можем сказать общественности: «Извините, АМКУ закрыт на реформу, приходите года через два-три». Вопрос реформы не снимет с повестки дня вопрос текущей эффективной работы Комитета. Новые процессы будут внедрены в рамках настоящей деятельности. Мы перейдем от процессов локальных проявлений злоупотреблений доминирующим монопольным положением к процессам выявления определенных компаний, стоящих за такими компаниями-монополистами. Просто это совсем новый и качественно другой уровень задач, уровень сбора доказательств и способов реагирования. Мы не хотим погасить информационный шум. Мы хотим высказать свое мнение.

 

(Беседовала Кристина ПОШЕЛЮЖНАЯ,

«Юридическая практика»)