— Уже не первый год говорят о низком уровне конкуренции на украинском авиарынке, иногда даже называя данную сферу монополией. Так ли это?

— Авиарынок Украины — определение весьма условное. В авиационной отрасли принято оценивать состояние конкуренции на отдельных маршрутах — так называемая point-to-point концепция. При этом надо учитывать, что ареал доступности аэропорта составляет 200–300 км, любой из пунктов может быть для пассажира транзитным, а перевозки могут быть интермодальными. Соответственно и перечень игроков на каждом рынке достаточно широк, что затрудняет достижение монопольного положения каким-либо субъектом. Так, в Украине работает один крупный национальный перевозчик, однако практически на всех направлениях он конкурирует за пассажира — либо с другими перевозчиками, либо с иными видами транспорта.

Основная же конкурентная борьба за украинского пассажира происходит между ближайшими к Украине узловыми аэропортами — турецкими и европейскими хабами, которые в сотрудничестве со своими базовыми авиакомпаниями концентрируют у себя значительный пассажиропоток. Раньше в этой борьбе активно участвовали московские аэропорты и российские авиакомпании, сегодня их долю пытается забрать Бел­авиа и Минский аэропорт.

 

— Насколько либеральны правила доступа иностранных игроков на украинский рынок авиаперевозок?

— Отличие Украины от других государств, которые системно развивают авиационную отрасль, в том, что она открыла иностранным авиакомпаниям неограниченный доступ на свой рынок — любой иностранный перевозчик может создать дочернюю авиакомпанию в Украине и получить права на использование маршрутов и под украинским флагом, и как иностранная авиакомпания.

Несмотря на все глобальные тренды по либерализации инвестиций в авиацию, Украина оказалась чуть ли не единственной европейской страной, где иностранный авиаперевозчик может свободно зайти на национальный рынок без каких-либо ограничений. Крупнейшие авиационные государства — конкуренты Украины (страны ЕС, Турция, Россия, США, Канада и пр.) до сих пор старательно защищают свой рынок от проникновения иностранцев, особенно иностранных авиаперевозчиков.

 

— Как интеграция Украины в совместное авиационное пространство, так называемое открытое небо с ЕС, влияет на развитие отрасли?

— В 2013 году Украина и ЕС парафировали Соглашение о совместном авиационном пространстве (САП), которое с тех пор ожидает своего подписания.

Одним из главных принципов соглашения является принятие Украиной законодательства ЕС в сфере гражданской авиации, в том числе относительно организации воздушного движения, безопасности полетов, защиты прав пассажиров, ответственности авиаперевозчика, защиты окружающей среды, конкуренции, госпомощи и т.д. В Соглашении систематизированы базовые правила регулирования и даны ссылки на нормы европейского законодательства, которые должны быть прямо инкорпорированы в украинское правовое поле.

В то же время Соглашение — это лишь набор инструментов, которые позволят построить эффективное регулирование авиационной отрасли. В действительности многие нормы европейского авиационного законодательства, предусмотренные САП, уже можно адаптировать и внедрять в Украине. Даже до подписания Соглашения. Проблема состоит в том, что нет понимания, как пользоваться этим инструментарием.

Ни Госавиаслужба, ни вышестоящие  госорганы не знают, какую модель рынка они будут строить в Украине: транзитную с хабом в Борисполе или point-to-point сообщение из всех региональных аэропортов с привлечением компаний low cost.

Подписание и имплементация соглашения о едином авиапространстве с ЕС должны быть частью общей стратегии развития авиации в Украине.

 

— Рынок аэропортовых услуг все больше интересует Антимонопольный комитет Украины. Какие методы защиты конкуренции в этой сфере предполагает международная практика?

— Аэропорты — это естественные и исторические монополисты на рынке наземного обслуживания. В то же время именно на аэропорт возлагается административная функция по регулированию и координированию доступа других провайдеров услуг, а также доступа авиакомпаний к наземному обслуживанию. Очевидно, что такая ситуация всегда будет провоцировать аэропорт на использование своей административной власти для подавления конкуренции со стороны частных хендлинговых агентов и для навязывания авиаперевозчикам выгодных для себя условий работы. Это две основные линии конфликтов с участием аэропортов, которые требуют государственного вмешательства.

В Украине отрывочное регулирование содержится в отдельных статьях Воздушного кодекса, а также в Правилах сертификации аэропортов, утвержденных приказом Госавиаслужбы № 407 от 13 июня 2006 года. Сегодня фактически и юридически доступ на рынок наземного обслуживания находится в полной зависимости от аэропорта, что, конечно же, исключает конкуренцию и ставит аэропорт в доминирующее положение.

В начале 2016 года регулятор опубликовал проект Авиационных правил «Доступ на рынок наземного обслуживания», а позже — проект новых Правил сертификации. Документы появились как реакция ГАС на рекомендации АМКУ, который озаботился многочисленными проявлениями неконкурентного поведения на рынке аэропортовых услуг.

 

— Какие новации предлагаются в этих проектах?

— Не совсем корректно говорить о новациях. Проекты базируются в основном на положениях Директивы ЕС 96/67 от 15 октября 1996 года о доступе к рынку наземного обслуживания. Проблема в том, что многие положения директивы носят декларативный характер, более того, этот документ уже устарел. В 2013 году в ЕС разработаны новые правила, регламентирующие наземное обслуживание, которые учитывают практику разрешения подобных конфликтов.

В частности, прямо сформулирован основной принцип: аэропорт не может совмещать функции регулирования доступа на рынок наземного обслуживания и быть субъектом этого рынка. Провайдеры наземного обслуживания должны быть отделены от аэропорта. Второй важный постулат — именно авиакомпании как основные потребители услуг по наземному обслуживанию должны иметь влияние на регулирование доступа на рынок. Такое влияние может быть опосредовано участием авиаперевозчиков в Комитете пользователей аэропорта, где вес авиакомпании определяется объемом пассажиропотока, который она генерирует.

Подготовленные Госавиаслужбой правила, конечно, более прогрессивны, чем все предыдущие аналоги. Тем не менее они оставляют неурегулированными многие важные вопросы и содержат ряд существенных, концептуальных дефектов.

 

— Какой вы видите роль государства в развитии авиарынка?

— Сегодня можно констатировать, что у государства нет своей стратегии развития авиационной отрасли. В последнее время создано несколько «программных» документов, которые должны определить суть государственной политики в сфере авиации, в их числе — Транспортная стратегия Украины на период до 2020 года, Концепция развития аэропортов на период до 2023 года, Стратегический план развития авиации до 2020 года. Но все эти документы представляют собой набор лозунгов и микрорешений, не сочетаемых друг с другом. К примеру, задача привлечь компании low cost и повысить их долю на рынке до 30 % прямо противоположна концепции создания хаба на базе аэропорта Борисполя. «Открытие неба» в одном направлении без одновременной либерализации рынков на других направлениях подрывает транзитную модель. Либерализация наземного обслуживания в региональных аэропортах повлияет на  их конкурентоспособность и приведет к экономическому «каннибализму». Как следствие вся текущая государственная политика в сфере авиации сегодня хаотична, подвержена популизму и влиянию лоббистов, в том числе и иностранных.