26 ноября 2011 го­да вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по совершенствованию разрешительной системы в сфере хозяйственной деятельности» (Закон), которым введена административная ответственность за невыполнение предписаний должностных лиц специально уполномоченного органа по вопросам разрешительной системы в сфере хозяйствования.

Статейное дублирование

Необходимость дополнения Кодекса Украины об административных правонарушениях (КУоАП) статьей 18838 ставилась под сомнение Главным научно-экспертным управлением Верховного Совета Украины еще на этапе проведения экспертизы законопроекта, учитывая значительную перегруженность кодекса составами административных правонарушений, предусматривающих ответственность за неисполнение предписаний, законных требований, уклонение от их исполнения или воспрепятствование должностным лицам, наделенным полномочиями по устранению нарушений требований законодательства.

Отмечая, что тридцать восемь статей кодекса отличаются между собой лишь принадлежностью должностных лиц к тому или иному органу, эксперты предлагали не дополнять КУоАП еще одним составом правонарушения, а осуществить их унификацию с учетом практики применения этих статей.

Но предложение, к сожалению, не было поддержано законодателем, поэтому можно прогнозировать, что в будущем перечень статей под номером «188 с отметками» и дальше будет расти вместе с увеличением контролирующих органов или с повышением активности органов, наделенных полномочиями, но лишенных механизмов их реализации. Например, на сегодняшний день нет состава правонарушения в неисполнении распоряжений глав местных государственных администраций, касающихся контролируемых вопросов, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 28 Закона Украины «О местных государственных администрациях».

Аргументами в пользу необходимости введения нового состава административной ответственности должны быть статистические сведения о количестве проверок, осуществленных должностными лицами уполномоченного органа, анализ невыполненных и проигнорированных предписаний, вынесенных по результатам этих проверок, оценка общественной опасности проступка. Однако подобной информации мы не смогли получить ни из открытых источников, ни из источников в Государственном комитете Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства.

Из анализа доступных документов можно сделать выводы, что до принятия закона проблему устранения нарушений законодательства, которые не являются административными проступками и за которые не наступает ответственность, предусмотренная статьей 16610 КУоАП, Гос­компредпринимательства пытался решать путем направления документов в органы прокуратуры и местные государственные администрации для надлежащего реагирования. Об этом говорится в письме Госкомпредпринимательства, обращенном к территориальным представительствам, от 10 октября 2007 года № 7703 «О нарушении требований законодательства при выдаче документов разрешительного характера». Также неизвестно, анализировались ли результаты таких обращений и учитывались ли они при разработке законопроекта.

Работа над ошибками

Следующая норма закона является фактически работой законодателя над ошибками: государственным администраторам предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 16610 (в части нарушения местным разрешительным органом сроков принятия решения о выдаче документа разрешительного характера). Собственно, право составлять протоколы государственные администраторы получили еще в соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» от 11 февраля 2010 года № 1869-VI, однако законодатели тогда не установили, какие именно правонарушения госадминистраторы должны фиксировать в этих протоколах.

Исправляя допущенную ранее ошибку, авторы закона допустили еще одну — не придумав для государственных администраторов ничего нового, законодатели разрешили им составлять протоколы за те же правонарушения, которые уже фиксируют должностные лица специально уполномоченного органа по вопросам лицензирования, государственной регуляторной политики и разрешительной системы в сфере хозяйственной деятельности. Фактически было введено очевидное дублирование функций, несмотря на то, что на указанную ошибку также обращало внимание Главное научно-экспертное управление. Третьим новшеством является дополнение Закона Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» статьей 91 «Контроль над соблюдением требований законодательства по вопросам выдачи документов разрешительного характера». Правда, нововведениями указанные нормы, регламентирующие порядок осуществления плановых и внеплановых проверок и оформления по их результатам документов, называть не совсем правильно.

Во-первых, вопросы осуществления контроля над соблюдением требований законодательства по вопросам выдачи документов разрешительного характера были законодательно урегулированы абзацем 5 части 1 статьи 9 Закона Украины «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности», согласно которой соответствующие полномочия отнесены к компетенции уполномоченного органа.

Во-вторых, Порядок осуществления контроля над соблюдением требований законодательства по вопросам выдачи документов разрешительного характера был утвержден действующим и на сегодняшний день приказом Государственного комитета Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства от 15 мая 2006 года № 45, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 1 июня 2006 года под № 661/12535.

Примечательным также является то, что статья 91 фактически представляет собой дословные выдержки из упомянутого выше Порядка осуществления контроля.

Подытоживая, хотелось бы отметить, что принятие Закона вряд ли станет действенным средством достижения задекларированной цели — совершенствование процедур осуществления контроля над соблюдением требований законодательства по вопросам разрешительной системы в соответствии с европейскими стандартами. Такое сомнение вызвано не только содержанием Закона, но и способностью уполномоченного органа эффективно выполнять свои значительно усиленные функции.

И дело даже не в том, что, согласно Указу Президента от 9 декабря 2010 года № 1085, Государственный комитет Укра­ины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства находится в процессе ликвидации, да и неважно, будет ли функции уполномоченного органа выполнять Минэкономразвития Украины, как сегодня предусмотрено действующим законодательством, или Государственная служба Украины по вопросам регуляторной политики и развития предпринимательства, которая создается, — результаты работы уполномоченного органа за прошлый год являются красноречивым свидетельством скорее недостатков в работе его должностных лиц, чем изъянов в законодательстве.

По информации Государственной службы статистики Украины, в 2010 году судами рассмотрены только 23 дела (менее одного дела на регион) об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 16610 КУоАП. Из них только в семи случаях виновные лица были привлечены к административной ответственности, 16 дел были закрыты по разным причинам.

ПАРИЛЯК Олег — партнер ЮК «МОРИС ГРУП», г. Киев

---

Мнение

«Мертвую» норму оживят предписания

Егор ИГНАТИЧЕВ,
юрист АФ «Грамацкий и Партнеры»

Реформа разрешительной системы подошла к этапу, когда регулятивных мер («единого окна» и «молчаливого согласия») стало недостаточно — нужны жесткие санкции.

Из диспозиции статьи 18838 КУоАП следует, что к ответственности госадминистратора можно привлечь лишь за невыполнение предписания должностных лиц Госкомпредприниматель­ства (приказ № 45 от 15 мая 2006 года), указанного в акте внеплановой проверки (абзацы 1, 2, 6 части 4 статьи 91 Закона «О разрешительной системе»), инициированной, например, субъектом хозяйствования. Однако неурегулированным остался вопрос о сроках и порядке назначения подобной внеплановой проверки. Протокол же об административном проступке в данном случае оформляют уполномоченные должностные лица горсоветов и райгосадминистраций. Назначается госадминистратор на должность городским головой или главой администрации по согласованию с тем же Госкомпредприниматель­ства. Стоит ли уповать на эффективность ведомственного контроля? Нетрудно предположить, что правоприменительная практика расставит все на места, а оживить заведомо «мертвую» норму КУоАП сможет только другое детище нашей административной системы — годовой план по составлению предписаний.