Предприятия, на которых используется труд иностранцев, нередко сталкиваются с проверками Инспекции по контролю над соблюдением законодательства о занятости населения (Инспек­ция занятости). Практикующим юристам известны различные трудности судебного обжалования актов, принятых по результатам таких проверок. Основная проблема заключается в отсутствии надлежащего правового регулирования порядка проведения проверок и наложения экономических санкций.

Проверка с обоснованием

Сейчас на Украине полномочия Ин­спекции занятости определяются лишь Положением об Инспекции по контролю над соблюдением законодательства о занятости населения. А порядок проведения проверок и применения экономических санкций на законодательном уровне не утвержден.

На практике проверка Инспекции занятости проводится аналогично нормам Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» № 877‑V от 5 апреля 2007 года (Закон № 877-V). Инспекция занятости предварительно информирует предприятия (за 10 — 14 дней) о планируемой проверке и вопросах, которые будут рассматриваться. Должностному лицу, уполномоченному проводить проверку, выдается направление для ее проведения. По результатам инспектор составляет акт проверки соблюдения законодательства о занятости населения, где указывает период проведения и предмет проверки, состояние исполнения норм законодательства о занятости и другую информацию.

В случае выявления нарушений инспектор также составляет акт о нарушении законодательства Украины о занятости населения, который является распорядительным документом и может предусматривать применение экономических санкций к предприятию за нарушение законодательства по трудоустройству иностранцев. Именно этот акт содержит все приметы решения субъекта властных полномочий и может быть обжалован в порядке Кодекса административного судопроизводства Украины. Кроме того, инспектор еще может вынести предписание о нарушении требований законодательства.

Изучив Закон Украины № 877-V и порядок проведения проверок Инспекцией занятости, каждый практикующий юрист может прийти к заключению, что Инспекция занятости проводит проверку исходя из его норм. Но на самом деле это далеко не так. Государственный центр занятости, и в частности Инспекция занятости твердо стоят на том, что нормы Закона № 877‑V на них не распространяются, поскольку Инспекция занятости не проводит проверку, связанную с хозяйственной деятельностью предприятия.

Их позиция находит поддержку в письме Государственного центра занятости № ДЦ-04-5065/0/6-08 от 15 августа 2008 года, в котором приводится обоснование того, что нормы Закона № 877-V не распространяются на органы государственной службы занятости. В письме также говорится о том, что определить критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности в сфере занятости и в сфере общеобязательного государственного страхования на случай безработицы, невозможно.

Судебная практика в вопросе распространения действия Закона № 877-V на Инспекцию занятости также неоднозначна. Позиция Государственной службы занятости находит свою поддержку в ряде судебных решений. Например, решение Киевского апелляционного административного суда от 12 октября 2010 года в деле № 2а-4828/10/2670. Но есть и обратные примеры, в которых суд пришел к выводу, что нормы Закона № 877-V распространяются на Инспекцию занятости. Например, решение Севастопольского апелляционного административного суда от 15 марта 2011 года в деле № 2а-6636/10/15/0170. На сегодняшний день по данному решению постановлением Высшего административного суда Украины от 6 мая 2011 года № К/9991/25813/11 открыто кассационное производство.

И все-таки точку в вопросе распространения действия Закона № 877-V на Инспекцию занятости должна поставить Государственная инспекция Украины по вопросам труда путем принятия четких нормативных разъяснений, обязательных для всех органов государственной власти и субъектов хозяйственной деятельности.

Не подлежащие обжалованию

В соответствии с Положением об Инспекции по контролю над соблюдением законодательства о занятости населения среди возможных документов, которые могут выноситься Инспекцией, преду­смотрено только предписание. Право выносить любые другие акты или выдавать распорядительные документы этим положением не предусмотрено. Из этого следует, что если Инспекция занятости не руководствуется Законом № 877-V, то акт проверки законодательства о занятости населения и акт о нарушении законодательства о занятости населения являются произвольными формами документов, разработанных самой же Инспекцией занятости или Государственным центром занятости. Отсюда и появляются сложности их обжалования. Административные суды нередко отказывают в открытии судебного производства, мотивируя тем, что эти акты не являются решением субъектов властных полномочий в понимании статьи 17 КАС Украины и, соответственно, не могут быть обжалованы в порядке КАС Украины.

Сложность ситуации заключается в том, что по результатам проверки инспекция составляет только эти акты, а отдельного решения о наложении штрафа не выносит.

В то же время есть огромное количество судебных решений, в которых суды удовлетворяли требования Государственного центра занятости и взыскивали с предприятий сумму наложенного штрафа. А мотивация очень проста: «отсутствие нормативно закрепленного порядка наложения штрафа за несоблюдение статьи 20 Закона Украины «О занятости населения» не лишает центр занятости права взыскать сумму соответствующего штрафа путем обращения в суд» (решение Окружного административного суда г. Киева от 6 августа 2010 года по делу № 2а-4828/10/2670).

Анализируя судебную практику, можно прийти к заключению, что взыскать наложенный штраф по актам проверок через судебное производство у Инспекции занятости нет никаких сложностей, а вот обжалование наложенного штрафа на основании принятых актов может вызывать у судов множество вопросов.

МОРОЗ Ирина — старший юрист ЮФ AGA Partners, г. Киев

---

Вопрос

Бессрочные санкции

Порядок наложения штрафов Ин­спекцией занятости на сегодняшний день еще не разработан и не утвержден на законодательном уровне.

При проведении проверки и наложении штрафа Инспекция занятости исходит из пункта 4 статьи 38 Закона Украины «Об общеобязательном государственном страховании на случай безработицы», который устанавливает: «срок давности в случае взыскания штрафных санкций, предусмотренных этим законом и законом «О занятости населения», административных штрафов, а также других видов задолженности перед фондом не применяется».

Поэтому Инспекция занятости может проводить проверку использования предприятием труда иностранцев без каких-либо сроков давности, начиная с 1999 года (вступление в силу постановления КМУ «Об утверждении порядка оформления иностранцам и лицам без гражданства разрешения на трудоустройство на Украине» № 2028) по сегодняшний день. Исходя из бессрочного характера санкций Инспекции занятости, у нас возникает еще один вопрос: а как рассчитывается размер штрафа, если нарушение было продолжительным и имело место, например, в 1999 и 2009 годах?

Закон «О занятости населения» ответа на этот вопрос не дает, а Инспекция занятости в таких случаях определяет размер штрафа на основании закона о Государственном бюджете Украины, который действует на момент составления акта и наложения штрафа. По нашему мнению, такой порядок начисления штрафа противоречит принципам юридической ответственности нормам Конституции Украины о прямом действии законов.

Ввиду вышеизложенных особенностей проверок Инспекции занятости хочется выразить нашу надежду на то, что в скором будущем будут разработаны соответствующие нормативные акты, регулирующие порядок проведения проверок, наложения экономических санкций на предприятие за нарушение законодательства о занятости населения, а также закреплены формы документов, которые принимаются по результатам проверок. Эффективный государственный контроль может существовать только при условии, что сами контролирующие органы действуют строго в соответствии с предоставленными полномочиями и только в рамках закона.

---

Мнение

Инспекция не дремлет

Евгений ПЕТРЕНКО,
юрист, адвокат МПЦ EUCON

Контролирую­щие полномочия должностных лиц инспекции занятости во многом совпадают с полномочиями инспекции труда. Но при этом они имеют ряд дополнительных полномочий, которыми не наделена инспекция труда. В частности, должностные лица инспекции занятости могут прекращать действие приказов, инструкций и других решений предприятий, которые противоречат законодательству о занятости, или вносить в вышестоящие органы предложения об их отмене, а также применять к предприятиям финансовые санкции.

Так, Законом Украины «О занятости населения» предусмотрена обязанность работодателя предупредить службу занятости о предстоящих сокращениях. Поэтому в случае неподачи или нарушения сроков подачи работодателем службе занятости «Отчета о запланированном увольнении работников» и «Отчета о фактическом увольнении работников» служба применяет штраф согласно пункту 5 статьи 20 Закона «О занятости населения» — в размере годовой заработной платы за каждого уволенного работника.

Итак, контролирующие полномочия инспекции и материальная ответственность работодателей во многом способствуют устранению нарушений в сфере занятости населения.