Кто определит, в каком суде спорить с АМКУ?

На первый взгляд может показаться, что вопрос подведомственности споров о признании недействительными решений органов Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) четко и определенно урегулирован в законодательстве. (Здесь и далее речь идет исключительно о решениях органов АМКУ в делах о недобросовестной ­конкуренции и о нарушениях законодательства о защите ­экономической конкуренции.)

Так, часть 1 статьи 60 Закона Укра­ины «О защите экономической конкуренции» предусматривает, что заявитель, ответчик и третье лицо в деле, рассмотренном органом АМКУ, имеют право обжаловать решения АМКУ в хозяйственный суд. В свою очередь, статья 27 Закона Украины «О защите от недобросовестной конкуренции» распространяет процессуальные начала, установленные законодательством о защите экономической конкуренции, включая порядок обжалования решений органов АМКУ, на аналогичные правоотношения, возникающие в ­делах о нарушениях законодательства о ­защите от недобросовестной конкуренции.

Таким образом, специальное конкурентное законодательство предусматривает возможность рассмотрения всех споров о признании недействительными решений АМКУ хозяйственными судами. Статья 4 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС), в свою очередь, предусматривает, что юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые ­споры, кроме споров, для которых законом установлен иной порядок судебного разрешения.

Несмотря на обманчивую определенность указанных выше норм законодательства, в последнее время вопрос подведомственности данной категории споров стал яблоком раздора между административными и хозяйственными судами.

Такие разногласия, в частности, вызваны тем, что споры о признании недействительными решений органов АМКУ (в особенности споры об отказе в предоставлении разрешений на концентрацию, на согласованные действия и т.п.) имеют целый ряд признаков, характерных для административных (публично-правовых) споров, что наводит на мысль об их подведомственности административным судам. В частности, сторонами в данной категории споров являются субъект властных полномочий и субъект, по отношению к которому первый осуществляет властно-управленческие функции. А предметом спора является признание недействительным акта индивидуального действия.

Сколько юристов, столько мнений

Свою позицию по вопросу подведомственности данной категории споров высказала Судебная палата по административным делам Верховного Суда Украины (ВСУ). В частности, в постановлении от 20 ноября 2007 года по делу № 21-1078во06 она заключила, что «юрисдикция административных судов распространяется на дела по искам на решения, действия либо бездеятельность органов АМКУ как субъекта властных полномочий». Аналогичный вывод содержится и в ее постановлениях от 16 сентября 2008 года по делу № 21-624во07, от 23 сентября 2008 года по делу № 21-803во08 и от 7 октября 2008 года по делу № 21-1476во07.

В то же время Высший хозяйственный суд Украины (ВХСУ), ссылаясь на статью 60 Закона Украины «О защите экономической конкуренции», неоднократно отмечал, что данная категория споров подведомственна исключительно хозяйственным судам (рекомендации ВХСУ № 04-5/120 от 27 июня 2007 года, информационное письмо ВХСУ № 01-8/229 от 13 апреля 2007 года и т.п.).

Интересно, что аналогичная неразбериха в вопросе подведомственности данной категории споров существует не только среди судей, но и в юридическом сообществе в целом. В настоящее время исковые заявления о признании недействительными решений органов АМКУ заинтересованные лица подают как в хозяйственные, так и в административные суды. Практика административных судов касательно разрешения вопроса подведомственности данной категории дел остается неоднозначной, что дополнительно усложняет ситуацию.

В большинстве случаев Высший административный суд Украины (ВАСУ) приходил к выводу о том, что споры о признании недействительными решений органов АМКУ следует рассматривать в рамках административного судопроизводства (см. определения ВАСУ от 30 мая 2007 года по делу № К-26311/06, от 20 июня 2007 года по делу № К-16536/06, от 20 июня 2007 года по делу № К-16535/06, от 6 февраля 2008 года по делу № К-23492/06, от 27 февраля 2008 года по делу № К-28882/06, от 6 февраля 2008 года по делу № К-23492/06, от 27 февраля 2008 года по делу № К-28882/06). Однако, в некоторых случаях ВАСУ относил данную категорию споров к подведомственности хозяйственных судов (см. определения ВАСУ от 15 февраля 2007 года по делу № К-21439/06 и от 26 февраля 2007 года по делу № К-21130/06).

Впрочем, характерной особенностью дискуссий касательно подведомственнос­ти споров о признании недействительными решений АМКУ является их исключительно практический и даже правотолковательный характер. Иными словами, вопрос целесообразности отнесения данной категории споров к подведомственности хозяйственных либо административных судов обсуждается крайне мало. Целью данной публикации является не столько характеристика возможных способов толкования действующих норм касательно подведомственности, сколько систематизация существующих возможных преимуществ рассмотрения споров о признании недействительными решений АМКУ хозяйственными либо административными судами.

Такие интересные и разные споры с АМКУ

Правовую природу государственной защиты экономической конкуренции, а также органов, обеспечивающих такую защиту, достаточно сложно определить и классифицировать.

С одной стороны, АМКУ, налагая штрафы и запрещая субъектам хозяйствования осуществлять определенные виды деятельности, действует в интересах государства опосредованно, так как прежде всего защищает права других субъектов хозяйствования на рынке или потребителей продукции. Об этом свидетельствует и то, что органы АМКУ открывают производство в делах о защите от недобросовестной конкуренции и о защите экономической конкуренции часто в связи с поступлением соответствующих жалоб и заявлений от предпринимателей либо потребителей. Таким образом, хотя АМКУ в некотором смысле осуществляет по отношению к субъектам хозяйствования властно-управленческую функцию, но экономический характер такой функции, а также круг заинтересованных лиц свидетельствуют о том, что деятельность Комитета не вписывается в рамки классических властно-управленческих отношений.

Иными словами, определенные виды деятельности органов АМКУ отдаленно напоминают квазисудебное рассмотрение споров между потребителями и субъектами хозяйствования либо между субъектами хозяйствования. Впрочем, нельзя забывать о том, что, в отличие от судебных решений, решения органов АМКУ никоим образом не влияют на права и обязанности заявителя. То есть можно отчасти справедливо утверждать, что в случае обжалования такого решения органа АМКУ в суд задачей суда фактически будет пересмотр решения, вынесенного в результате квазисудебного рассмотрения.

С другой стороны, предоставляя разрешения на схожие действия, концентрацию и прочее, органы АМКУ действуют подобно специализированным органам государственного управления (субъектам властных полномочий в разных отраслях). Поэтому, рассматривая спор о признании недействительным такого решения органа АМКУ, целесообразно применять процедуру и инструменты, используемые в случае обжалования решений иных специализированных субъектов властных полномочий.

Учитывая разнообразную и неопределенную правовую природу решений органов АМКУ, еще сложнее раз и навсегда определить подведомственность споров о признании решений АМКУ недействительными.

История нормы о рассмотрении споров с АМКУ хозяйственными судами и намерение законодателя

Закон Украины «О защите экономической конкуренции» с момента его принятия и до 24 июня 2005 года не регулировал вопросы подведомственности споров между субъектами хозяйствования и органами АМКУ. В частности, статья 60 данного Закона предусматривала, что заявитель, ответчик и третье лицо в деле, рассмотренном органом АМКУ, имеют право обжаловать решения АМКУ в суд, без уточнения, в какой именно.

Однако Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно усиления правовой защиты экономической конкуренции» от 31 мая 2005 года (Закон о внесении изменений) слово «суд» в Законе «О защите экономической конкуренции» во всех падежах было заменено словами «хозяйственный суд» в соответственных падежах. Обращаю ваше внимание, что первоначальная редакция Закона о внесении изменений не содержала указанного выше положения. Оно было внесено в Закон после рассмотрения его в первом чтении во время слушания в Комитете по вопросам экономической политики управления народным хозяйством, собственности и инвестиций. Ни пояснительная записка, ни стенограмма заседания Верховного Совета Украины, на котором был принят Закон о внесении изменений, ни иной опубликованный документ не поясняют позицию законодателя по данному вопросу.

Необходимо отметить, что, хотя на момент внесения изменений в Закон Украины «О защите экономической конкуренции» административных судов еще не существовало, первый проект Административного процессуального кодекса Украины был разработан и предложен уже 9 июля 2002 года, а в мае 2005 года КАС уже прошел третье чтение в Верховном Совете Украины. Сегодня можно только догадываться, были ли действия законодателя по замене слова «суд» в Законе «О защите экономической конкуренции» словами «хозяйственный суд» каким-либо образом связаны с процессом разработки и принятия КАС и, соответственно, обусловлены намерением исключить данную категорию ­споров из числа административных.

В любом случае принятие указанного выше Закона, содержащего разнообразные и не связанные с вопросами подведомственности изменения, кроме прочего привело к закреплению за хозяйственными судами права рассматривать споры о признании недействительными решений АМКУ и после учреждения системы административных судов. Какими были мотивы и цели законодателя из доступных широкой публике источников, установить невозможно.

Возможные аргументы за рассмотрение данной категории споров хозяйственными судами

В настоящее время широко распространено мнение, что споры о признании недействительными решений органов АМКУ по своей природе являются хозяйственными (по крайней мере, споры касательно решений, определенных нами как «квазисудебные»). В частнос­ти, вопрос соответствия действий субъектов хозяйствования положениям антимонопольного законодательства во многом, по сути, является хозяйственным, так как предполагает чисто экономический анализ оправданности и обоснованности предпринимательской деятельнос­ти субъектов хозяйствования в свете аналогичной деятельности всех участников на определенном рынке.

Что касается собственно практических аргументов, то очевидным преимуществом хозяйственных судов в случае необходимости обжалования решения органа АМКУ является относительно краткий срок рассмотрения дел (хозяйственными судами всех ­инстанций), обусловленный, кроме прочего, меньшей формальностью хозяйственного процесса, а также особенностями системы хозяйственных судов, которая уже полностью сформировалась и устоялась, в отличие от относительно новой системы административных судов.

Возможные аргументы за рассмотрение данной категории споров административными судами

Как указывалось выше, существует мнение, что, поскольку споры с органами АМКУ в делах о недобросовестной конкуренции и о нарушениях законодательства о защите экономической конкуренции наиболее схожи с хозяйственными спорами, то именно хозяйственные суды должны оценивать законность и обоснованность решений органов АМКУ по сути. В то же время Высший хозяйственный суд Украины (ВХСУ) придерживается позиции, что нарушение органом АМКУ процедурных норм влечет за собой признание недействительным соответствующего решения только в случае, если такое нарушение сделало невозможным либо усложнило принятие правильного решения (рекомендации Президиума ВХСУ № 04-5/247 от 29 октября 2008 года), либо привело к принятию решения, неправильного по сути (информационное письмо ВХСУ № 01-8/229 от 13 апреля 2007 года). Таким образом, хозяйственные суды не ставят во главу угла проверку соблюдения органами Антимонопольного комитета Украины процедурных норм, что не может благоприятно отразиться на неукоснительном соблюдении его органами процедурных норм.

Однако не следует забывать, что, согласно статье 1 Закона Украины «Об Антимонопольном комитете Укра­ины», АМКУ — это государственный орган со специальным статусом, целью деятельности которого является обес­печение государственной защиты конкуренции в предпринимательской деятельности. Следовательно, согласно статье 19 Конституции Украины, выполняя возложенные на них обязательства, органы АМКУ обязаны «действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины».

Соблюдение органами АМКУ процедуры рассмотрения дел и принятия решений тем более важно, учитывая отсутствие какого-либо механизма контроля за деятельностью органов АМКУ, а также повышенную секретность процесса сбора и анализа информации о субъектах хозяйствования. Следовательно, возможность оспорить решения органов АМКУ именно в связи с нарушением установленной законом процедуры рассмотрения дел органами АМКУ (начиная с этапа сбора информации) приобретает принципиальное значение.

Кроме того, часть 1 статьи 59 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» прямо предусматривает, что одним из оснований изменения, отмены или признания недействительными решений органов АМКУ является нарушение либо неправильное применение норм материального либо процессуального права.

В свете указанного выше и учитывая особенности административного процесса, можно выделить целый ряд аргументов в пользу рассмотрения споров о признании недействительными решений органов АМКУ именно административными судами. В частности, в связи с тем, что большинство документов органов АМКУ недоступны сторонам во время рассмотрения дела органом АМКУ. Эффективной защите прав субъекта хозяйствования способствует норма КАС, согласно которой бремя доказывания возлагается на ответчика (государственный орган).

Таким образом, во время рассмотрения указанных дел согласно правилам административного судопроизводства на орган АМКУ возлагается обязанность доказывать суду, что принятое им решение законно и обоснованно. Для хозяйственного процесса характерна обратная ситуация, когда обязанность доказать незаконность и необоснованность возложена на истца.

Дополнительную защиту интересов субъекта хозяйствования также обеспечивает то, что административный процесс в целом направлен на комплексную проверку законности решения государственного органа, а не только на анализ правильности такого решения по сути. Так, согласно части 3 статьи 2 КАС, административные суды призваны проверять, приняты ли решения государственных органов: а) на основании и в рамках полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Украины; б) с использованием указанных полномочий для достижения целей, для которых такие полномочия предоставлены; в) с соблюдением принципа недискриминации и беспристрастности; г) с учетом права лица на участие в процессе принятия решения; д) в течение разумного срока и т.п.

Также, несмотря на прочную связь споров о признании недействительными решений органов АМКУ с экономическими отношениями, административные суды, несомненно, могут рассматривать вопрос законности и обоснованности решений органов АМКУ по сути не менее качественно, чем это делают хозяйственные суды. В частности, уже сегодня весьма обширной является практика разрешения административными судами споров о признании субъектами хозяйствования решений налоговых и таможенных органов недействительными, а такие споры также связаны с вопросами хозяйственной деятельности и экономическими отношениями.

Что касается правоприменительного и правотолковательного аспекта подведомственности споров о признании недействительными решений АМКУ, то, в частности, по мнению Судебной палаты по административным делам ВСУ, Закон Украины «О защите экономической конкуренции» не является процессуальным законом и после вступления в силу КАС не может определять подведомственность публично-правовых споров при участии АМКУ (постановление ВСУ от 23 сентября 2008 года). Кроме того, в действующем законодательстве отсутствует норма, прямо предусматривающая, что споры о признании недействительными решений органов АМКУ относятся к исключительной подведомственности хозяйственных судов.

Процессуальное законодательство, а именно Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, определяет подведомственность споров при участии АМКУ только в случае, когда его орган выступает истцом. Апелляционные административные суды также ссылаются на пункт 13 «Заключительных и переходных положений» КАС, квалифицируя статью 60 Закона Украины «О защите экономической конкуренции» как положение, которое не соответствует КАС и впоследствии должно быть приведено в соответствие с указанным Кодексом (определение Киевского апелляционного административного суда от 6 ноября 2008 года по делу № 22-а-7954/08, определение Донец­кого апелляционного административного суда от 24 октября 2008 года по делу № 22-а-11664/08). Либо указывают на то, что КАС был принят позднее, чем Закон Украины «О защите экономической конкуренции» (определение Харьковского апелляционного административного суда от 12 ноября 2007 года по делу № 22-а-1786/07).

Какой суд выбрать?

Таким образом, учитывая положения действующего законодательства, вопрос подведомственности споров о признании недействительными решений органов АМКУ остается открытым. Более того, сегодня нельзя рассчитывать на то, что разногласия касательно подведомственности данной категории споров могут быть окончательно разрешены без вмешательства законодателя.

ЗАДОРОЖНАЯ Елена — юрист адвокатского объединения «Юридическая фирма «Василь Кисиль и Партнеры», г. Киев