Земельный ко­декс Украины и другие нормативно-правовые акты в области земельного права предусматривают большое количество ситуаций, в которых решение органа государственной власти или органа местного самоуправления является обязательным для возникновения, изменения и прекращения правоотношений. Если такие решения нарушают права заинтересованных лиц и приняты с нарушением действующего законодательства, естественно, возникает необходимость их обжалования.

 

Реализация права

В соответствии с положениями части 2 статьи 19 Конституции Украины органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины. Статьей 55 Конституции Украины каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

К сожалению, с реализацией этого права на практике зачастую возникают проблемы. Как свидетельствует судебная практика, право субъекта властных полномочий принимать то или иное решение трактуется судами как его исключительное (дискреционное) полномочие, вмешиваться в которое суд не может. Например, согласно статье 26 Закона Украины «О местном самоуправлении на Украине», вопросы регулирования земельных отношений решаются исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета.

Кроме того, положениями пункта 7 постановления Пленума Верховного Суда Украины «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» от 16 апреля 2004 года № 7 установлено, что при рассмотрении дел по искам к органам исполнительной власти или местного самоуправления в случае несогласия с их решениями по земельным вопросам суд может решить вопрос по сути, если такое право ему прямо предоставлено законом. В противном случае суд не может решить вопрос, отнесенный к компетенции органов исполнительной власти или местного самоуправления.

 

Коллективная безответственность

В результате при обжаловании незаконного решения органа государственной власти или местного самоуправления суд может лишь обязать этот орган повторно рассмотреть соответствующий вопрос, не указывая на результат его рассмотрения. Следовательно, никто не мешает этому органу вновь и вновь принимать незаконные решения, а заинтересованным лицам — вновь и вновь их обжаловать, не добиваясь конечного результата. В случае с обжалованием решений органов местного самоуправления ситуация стоит особенно остро, поскольку такие органы, пользуясь принципом коллективной безответственности, имеют возможность бесконечно саботировать исполнение судебного решения.

То есть, исходя из сложившейся и многочисленной судебной практики, обязать субъект властных полномочий, например, предоставить разрешение на разработку технической документации или утвердить проект землеустройства, невозможно. Значит, для того чтобы добиться результата и защитить нарушенное право по сути, а не формально, нужно суметь перевернуть судебную практику.

 

Перевернуть практику

Для решения этой задачи необходимо обратиться к правовой природе исключительных (дискреционных) полномочий органов власти, которая отлично описана в определении Высшего административного суда Украины (ВАСУ) от 17 декабря 2015 года № К/800/31204/15 (дело № 826/6550/15). Так, коллегия судей указывает, что к дискреционным полномочиям относятся полномочия выбора в конкретной ситуации между альтернативами, каждая из которых является законной. Примером таких полномочий являются полномочия, которые закреплены в законодательстве с применением слова «может». Ответчик ошибочно считает свои полномочия дискреционными, поскольку в случае наступления определенных законодательством условий он обязан совершить конкретные действия. Основанием для отказа в принятии решения могут быть только предусмотренные законодательством обстоятельства. Ответчик не наделен полномочиями в конкретных фактических обстоятельствах действовать по своему усмотрению (к примеру, предоставить заключение или отказать в его предоставлении), так как существует только один правомерный вариант поведения. В дальнейшем суды при рассмотрении этого дела вплоть до разъяснения судебного решения повторяли позицию о том, что ответчик обязан не просто повторно рассмотреть вопрос, а принять конкретное, установленное судом решение.

Кроме того, огромную помощь окажут и постановления Верховного Суда Украины (ВСУ) от 16 сентября 2015 года по делу № 21-1465а15 и от 2 февраля 2016 года по делу № 804/14800/14, в которых суд указал, что способ восстановления нарушенного права должен быть эффективным и исключающим дальнейшие противоправные решения, действия или бездействие субъекта властных полномочий, а в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения решения не возникала бы необходимость повторного обращения в суд, а совершалось принудительное исполнение решения.

Эти выводы ВСУ постепенно начинают встречаться в решениях судов по различным вопросам: от восстановления процессуальных сроков до строительных и налоговых споров.

Таким образом, ВСУ заложил основу для революционных изменений в вопросе обжалования действий субъектов властных полномочий. Со ссылками на эти выводы и практику Европейского суда по правам человека (например, решения по делам «Круслен против Франции» от 24 апреля 1990 года, «Гавенда против Польши» от 14 марта 2002 года, «Аманн против Швейцарии» от 16 февраля 2000 года) появляются первые судебные решения, в которых суды решают вопрос по сути, выполняя свою непосредственную задачу по восстановлению нарушенных прав, а не порождая бесконечную череду одинаковых судебных процессов.

Примером может служить определение Высшего административного суда Украины от 5 апреля 2016 года № К/800/54442/15 (дело № 554/8350/15-а), которым суд обязал Полтавский городской совет принять решение о предоставлении истцу разрешения на разработку технической документации на земельный участок.

А в определениях от 14 апреля 2016 года по делу № К/800/55328/14 (дело №815/1975/14), от 24 марта 2016 года № К/800/12368/14 (дело № 826/17109/13-а), от 3 марта 2016 года № К/800/24684/15 (дело № 802/172/15-а) ВАСУ обязал принять аналогичные решения районную государственную администрацию и управление Госземагентства.

Стоит отметить, что сам факт ограничения полномочий судов в вопросах, относящихся к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, не является однозначно негативным. Органы местного самоуправления несут ответственность перед своими избирателями и должны иметь возможность влиять на решение земельных вопросов на своей территории. Суд, в свою очередь, не должен подменять собой уполномоченный орган, но в то же время следует установить действенный механизм защиты прав заинтересованных лиц от произвола субъекта властных полномочий.

Оптимальным способом решения такой проблемы могут стать законодательные изменения в процессуальных кодексах или в профильном законодательстве, предусматривающие возможность и допустимые рамки вмешательства судов в дискреционные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.

 

КОЛЯДИНЦЕВ Михаил — юрист АФ «Династия», г. Днепр

 

---

Мнение

Без надобности

Алексей ФЕЛИВ,

управляющий партнер МЮФ Integrites

Данная проблема действительно возникает на практике, в том числе и в отношениях между физическими/юридическими лицами и органами власти при выполнении последними своих функций, в том числе касающихся земельных отношений. Судебная практика, сформировавшаяся сегодня, говорит о том, что суд не может подменять орган власти, решение которого обжалуется, и эта позиция, на наш взгляд, правильна.

Вместе с тем, согласно судебной практике, суд в случае уклонения органа власти от принятия решения и установления в судебном порядке необоснованности уклонения может при правильном формулировании истцом своих исковых требований признать законным право истца на принятие органом власти/местного самоуправления решения или обязать орган власти принять это решение.

Таким образом, надобность в лишении органов власти их дискреционных полномочий отсутствует, да и было бы это неконституционным. Истцу важно правильно формулировать исковые требования с тем, чтобы суд, учитывая необоснованность уклонения органом власти или местного самоуправления, мог принять соответствующие решения.