На Украине три года действует система оказания бесплатной правовой помощи (БПП) и немногим меньше — система органов адвокатского самоуправления. На этом этапе развития, по мнению Национальной ассоциации адвокатов Украины (НААУ), самое время их объединить. Как видят развитие системы БПП в НААУ и чем государственное управление чревато для адвокатуры, рассказала председатель Совета адвокатов Украины — председатель НААУ Лидия Изовитова.

 

— Лидия Павловна, вы часто говорите о том, что система бесплатной правовой помощи должна управляться органами адвокатского самоуправления, расскажите, пожалуйста, почему это не может находиться в сфере ведения государства?

— Независимость адвокатов от политического вмешательства, без сомнения, является основополагающим принципом для правового демократического государства. В этом году исполнилось 70 лет со дня создания ООН, соучредителем которой выступила Украина. Будучи членом ООН, Украина обязана соблюдать Устав, исполнять решения, следовать принципам Организации, прислушиваться к месседжам Генерального секретаря, специальных докладчиков, в том числе по вопросам правосудия, адвокатуры, прав человека.

Так, в выступлении специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов Габриэлы Кнауль на 23-й сессии Совета ООН по правам человека от 15 марта 2013 года подчеркивалась исключительная важность того, что адвокаты в своей профессиональной деятельности должны быть «свободными и независимыми» без привлечения государства и вмешательства государственных органов: «Государству необходимо рассмотреть вопрос создания независимых учреждений или органов по предоставлению правовой помощи. Государственные схемы правовой помощи независимо от административной структуры должны быть избавлены от лишнего политического или судебного вмешательства и не должны зависеть от правительства в том, что касается решений, связанных с предоставлением правовой помощи».

То есть свобода от указаний, контроля, финансового давления со стороны какого-либо руководителя или органа — во главе угла. В этом контексте также важен принцип независимости от чрезмерного политического влияния при принятии адвокатом решений при предоставлении бесплатной правовой помощи. В то же время на Украине процесс оказания БПП построен вопреки этим главным принципам, что является нарушением прав человека.

Проще говоря, государству отведена функция поддержки и налаживания процесса оказания БПП. Сама же правовая помощь предоставляется непосредственно адвокатом, которому доверяет гражданин, и должна быть независимой от государства. Государства обязаны воздержаться от установления административного влияния на адвокатов, оказывающих такую помощь.

Администрирование предоставления бесплатной правовой помощи без вмешательства власти — это принцип, понятный всему прогрессивному человечеству. И Украина была его последователем, подтверждением чему являются положения двух Законов Украины: «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» и «О бесплатной правовой помощи».

 

— Вместе с тем система БПП и адвокатура на Украине несколько разделены на законодательном уровне.

— Я даже не допускаю мысли, что наша страна, принимая в 2011 году закон о БПП, а в 2012-м — об адвокатуре, хотела уйти от рекомендаций ООН и Совета Европы. Так случилось только потому, что закон о БПП приняли раньше, и на тот момент администрировать БПП было некому: не были созданы ни НААУ, ни другие органы адвокатского самоуправления. Государство в лице Министерства юстиции Украины сочло, что система БПП для малообеспеченных людей важнее, чем сама организация адвокатуры. Поэтому закон о такой помощи был разработан и принят раньше. В 2011 году, во время режима Януковича.

Вместе с тем НААУ уже существует почти три года, органы самоуправления адвокатов созданы и заявили государству, что администрирование БПП уже пора и необходимо передавать адвокатуре. И такая передача будет реализацией рекомендаций ООН и Совета Европы.

Для этого надо просто изменить положения двух законов, чтобы передать администрирование системы адвокатуре, оставив только финансирование государству.

 

— Поскольку государство платит деньги, оно желает оставить за собой и контроль над ними. Может ли случиться так, что государство передаст управление частному институту?

— По правилам цивилизованного государства — только негосударственному органу с обязательным членством всех адвокатов! Если посмотреть на вопрос в разрезе историческом, то адвокатура в предыдущее время в Украине, в сфере оказания бесплатной правовой помощи, была построена в точности с рекомендациями ООН и эффективно действовала. Тогда все вопросы назначения защитника за счет государства решались на уровне коллегии адвокатов (председатель или заместитель председателя распределял поступившие заявления между юридическими консультациями, заведующий консультацией назначал адвоката в порядке очереди или по мере загруженности), а государство выплачивало адвокатам гонорар согласно предоставленным отчетам.

Тогда была другая проблема — государство позволяло себе вмешиваться в позицию адвоката путем проверки досье.

 

— Но ведь логика в том, что заказчик должен контролировать качество выполняемой работы, есть.

— Контроль качества не имеет ничего общего с вмешательством в правовую позицию.

И когда нам говорят, что уровень подготовки адвокатов низкий, мы с этим категорически не согласны. Да, есть специалисты более высокой квалификации, но все адвокаты являются равноправными членами ассоциации. И мы не должны кого-то просто так вытолкнуть из профессионального сообщества. Одна из задач Ассоциации сегодня — повысить квалификацию всех адвокатов, подтянуть отстающих, и мы этим занимаемся, проводим соответствующие мероприятия по всей стране. И я могу с уверенностью сказать, что сейчас адвокаты в большинстве своем достаточно квалифицированы, чтобы оказывать правовую помощь.

А вот адвокаты, которые имеют более 25 лет стажа, ощущают дежавю: Министерство юстиции, у которого есть целый отдел по международному праву и которое не может не знать мировые принципы и стандарты оказания правовой помощи и деятельности адвокатов, вместо того чтобы предлагать поправки в законы, о которых просят адвокаты, начинает вмешиваться в адвокатскую деятельность и пытается разрушить независимую профессиональную ассоциацию.

 

— В каких именно действиях усматривается угроза независимости адвокатуры?

— Как отмечается в промежуточном докладе специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов Леандро Деспуи, представленном в соответствии с резолюцией 8/6 Совета по правам человека, который презентовал на 64-й сессии Генеральной ассамблеи ООН 28 июля 2009 года Генеральный секретарь, органы власти обязаны содействовать учреждению и деятельности профессиональных ассоциаций юристов, не вмешиваясь в эти процессы. При этом утверждается целесообразность существования в государстве единой профессиональной ассоциации, отделенной от государства и имеющей официальный статус. Вместе с тем докладчик отмечает опасную тенденцию к закрытию таких организаций или к возникновению ситуаций, когда ассоциация находится под постоянной угрозой закрытия.

При этом одним из способов влияния на ассоциации адвокатов названы попытки поставить людей, близких к исполнительной власти, во главе профессиональных ассоциаций.

Подобные сигналы сегодня имеют место и на Украине.

Недавно заместитель министра юстиции Украины Гия Гецадзе в эфире телеканала заявил, что Украине не нужна единая профессиональная ассоциация адвокатов. Или другой сигнал: руководителями центров оказания правовой помощи назначаются преимущественно не адвокаты, а бывшие прокуроры, чиновники и даже инженер-механик. Так, только 13 из 25 областных центров возглавляют адвокаты. В недавно открытых региональных центрах этот показатель составляет 41 из 100. При этом никто не спрашивает мнения адвокатуры региона — конференции или совета. Более того, известны случаи, когда на должность претендовали адвокаты с большим практическим опытом, но предпочтение отдавалось чиновнику. Хотя формально центры БПП не являются органами адвокатуры, они курируют именно деятельность адвокатов: помощь в центрах оказывают исключительно адвокаты, поэтому важно, чтобы и административные вопросы решались адвокатами.

 

— В 2013 году был подписан меморандум между Минюстом и НААУ о сотрудничестве в сфере БПП, один из пунктов которого как раз и касался назначения директорами центров адвокатов.

— Да, действительно такой меморандум есть. Нас очень беспокоили условия сохранения адвокатской тайны, вопросы ведения адвокатского досье, гарантии независимости адвокатов, принявших решение оказывать бесплатную правовую помощь. И адвокатура, не имея системы самоуправления, через общественные объединения и КДКА оказывала содействие в становлении системы, понимая, что предоставлять такую помощь будут адвокаты. В Положении о центрах по оказанию вторичной БПП от 2 июля 2012 года записано, что руководителями центров могут быть назначены лица с высшим юридическим образованием, а опыт адвокатской деятельности будет преимуществом для соискателя. Но уже изменениями от 10 марта 2015 года эти требования упрощены, и для занятия руководящей должности достаточно иметь любое высшее образование, а преимуществом является юридическое образование и опыт работы в сфере права. Прокуроры и следователи формально тоже имеют опыт работы в сфере права, но это совсем иной опыт, а не тот, который дает понимание принципов деятельности адвокатуры.

 

— Какие в этом кроются риски для адвокатов, работающих в системе БПП?

— Ранее, особенно в период независимости, многие адвокаты оказывали правовую помощь по  статье 47старого УПК фактически pro bono — у государства никогда не было средств своевременно оплатить ее, а ждать полгода мизерной оплаты не каждый адвокат хотел. Поэтому зачастую даже отчеты не подавались. Теперь, выполняя требования условий вступления в Совет Европы, государство стало выделять на оказание такой помощи средства, и это должно было порадовать адвокатов. Но есть несколько нюансов, указывающих на то, что стремление государства не такое уж бескорыстное.

Все адвокаты прошли специальную процедуру допуска к профессии, то есть адвокатское сообщество подтвердило: эти люди знают достаточно для того, чтобы оказывать правовую помощь. Но адвокаты для предоставления БПП сегодня проходят конкурсный отбор согласно Порядку, утвержденному Минюстом. И получается, что адвокатам можно оказывать правовую помощь за деньги, но для оказания услуг в системе БПП надо получить одобрение государственных служащих из управления юстиции, причем некоторые из чиновников даже не имеют юридического образования. Конкурс, по мнению НААУ, надо отменить. Закон об адвокатуре не позволяет никому оценивать адвокатов, кроме самих адвокатов. Это одна из ключевых гарантий деятельности. И какова реальная цель такого конкурса? Если адвокат желает оказывать БПП, он должен всего лишь подать заявление, чтобы его включили в реестр и подписали с ним контракт. Оказание правовой помощи ненадлежащим образом должно быть основанием для расторжения контакта.

 

— Кто в таком случае должен оценивать качество работы адвоката? Клиент?

— Ни в коем случае не государство, не центр и не клиент, а специальная комиссия по качеству, которая, согласно закону, создается при совете адвокатов. То есть сами адвокаты должны оценить работу своего коллеги. Государство в лице чиновников центра не вправе этого делать, дабы не нарушить гарантии адвокатской деятельности. Это прямой риск влияния на правовую позицию адвоката.

Другой не менее ощутимый риск — выплата вознаграждения адвокатам системы БПП. Этот вопрос урегулирован со стороны государства Порядком и Методикой, включающих 25 страниц, которые содержат формулы, прописанные, очевидно, для математиков, с применением около десяти коэффициентов — ими надо руководствоваться при составлении отчета. В коллегиях мы тоже подавали отчеты, но никогда они не были такими сложными. Ныне действующая методика — отличный инструмент, чтобы не уплатить адвокату гонорар или существенно его уменьшить. Еще хуже ситуация с коэффициентами сложности дела. Если адвокат адвокату не поверят, что он ведет сложное дело, то руководитель центра, который не является адвокатом, сам определит сложность дела. Он решает, применить коэффициент или нет, а если адвокат не подаст отчет вовремя или с ошибками, может применить понижающий коэффициент или не выплатить гонорар вовсе.

И сейчас уже известны случаи, когда адвокаты, как и когда-то по статье 47 УПК, просто не подают отчеты.

 

— 4 июля с.г. Совет адвокатов Украины принял решение о создание Комиссии по вопросам исполнения меморандума.

— Пока есть только предварительная информация, поскольку результаты работы Комиссии еще не рассматривались на заседании Совета.

Например, было установлено несоответствие положений законов о БПП и об адвокатуре. Также адвокаты во всех регионах указывают на чрезмерно усложненные системы расчета гонорара и отчетности, считая, что это сделано намеренно, чтобы платить меньше.

При этом на «организационные» нужды руководство системы БПП денег не жалеют. Например, количество административного персонала в некоторых центрах иногда существенно превышает 20 % количества адвокатов, работающих при этом центре. Или другой момент, заставляющий задуматься: объявлен тендер на ремонт помещения Координационного центра БПП в г. Киеве по ул. Артема, 73 с суммой сделки почти 25,6 млн грн (по этому адресу находится одно из зданий Министерства юстиции Украины, в котором часть помещений занимает Координационный центр — прим. ред.).  Это попытка отремонтировать помещение министерства за счет людей нуждающихся в бесплатной помощи?

Ведь эти государственные деньги, равные почти 27 тысячам минимальных пенсий, предлагается потратить на ремонт помещения административного учреждения, хотя средства выделены не для чиновников, а для того, чтобы обеспечить правовой помощью тех же пенсионеров, других социально не защищенных граждан. В то время, когда страна в войне, когда проводится политика экономии, это просто неприлично.

Но это пока предварительные данные, оценку им мы будем давать на заседании Совета и будем принимать решение, как реагировать на них.

 

— Вернемся к рискам для адвокатов.

— Одна из самых больших опасностей, о которых адвокаты заявили на последнем съезде, — тенденция к огосударствлению адвокатуры.

На пути к европейской интеграции игнорируются европейские требования относительно независимости адвокатского корпуса страны. Работа в «новом» формате государственного Координационного центра БПП при Минюсте, который создал и возглавил Андрей Вишневский, противоречит положениям деятельности независимых адвокатов. Вместо поддержки независимости адвокатов исполнительная власть активно пытается встроить адвокатуру в государственную систему. В результате мы действительно имеем удручающее состояние бесплатной защиты людей, ибо вместо независимых адвокатов теперь ее предоставляет государственный орган. Единственным правильным решением может быть создание института независимого адвоката на Украине.

 

— Каким образом происходит такое огосударствление?

— Начнем с того, что нарушается право на свободный выбор защитника: раз мы говорим о защите в уголовном процессе, этот принцип должен соблюдаться. Но он не просто не соблюдается — руководители центров, то есть чиновники (иногда — бывшие коллеги стороны обвинения) определяют, какому адвокату дать дело. Нет ни автоматического распределения, ни какого-то иного порядка, который дает возможность равномерно распределять дела между адвокатами из соответствующего регионального реестра. Судя по суммам выплат, некоторые адвокаты ведут ежедневно два-три дела, а другие — получают несколько распределений в месяц. Просто есть «любимчики» центра, а есть «изгои». Нам парируют, что если адвокат раз-другой отказался от дела, ему больше не звонят. Но ведь никто не спрашивает, почему адвокат так поступил, может, в тот момент он был на следственном действии или вел много дел, поэтому отказался, чтобы не навредить клиенту.

В результате одни адвокаты зарабатывают на БПП, а другие должны ждать подачки или проявить некую лояльность к руководству центра, чтобы получать дела. Мы не можем рассматривать проблему в отрыве от экономических реалий. Сегодня значительная часть населения на грани бедности и не может заплатить адвокату, соответственно, многие адвокаты, которым тоже надо содержать семьи, идут в систему БПП, чтобы хоть так получить клиентов и доход. Они становятся ведомыми, попадают в зависимость от директора центра, назначенного государством. И во многих случаях не могут конкурентно предлагать свои услуги, поскольку основной клиент поступает через центр, а у директора центра есть свои «любимчики». И уже не рынок, не клиент определяет, кто хороший адвокат.

Это один из коррупционных факторов, и это беда адвокатуры.

 

— Почему «изгоев» просто не исключить из реестра?

— Такой процедуры нет. И, наверное, она кому-то не нужна, ведь тогда надо будет пояснять причины, а так можно просто игнорировать.

К тому же не прописаны механизмы, позволяющие равномерно распределять нагрузку на адвокатов.

Еще один опасный аспект ручного распределения — когда центры предоставляют адвоката на отдельное действие несмотря на то, что есть адвокат, который ведет дело (он тоже может быть от центра БПП). Делается ли это в интересах клиента? Адвокаты в этом сильно сомневаются.

Также значительную опасность таит в себе наличие доступа у центра к адвокатской тайне. Под видом «мониторинга оценивания» (придуманного для центров, поскольку оценку качества может делать только комиссия при совете адвокатов) руководство центра получает доступ к адвокатскому досье. Оно может проверить, какие документы составлены по делу, есть ли защитительная речь, насколько она качественна, соответствует ли доказательствам, то есть провести полную ревизию адвокатской деятельности, что представляет собой прямое вмешательство в адвокатскую тайну.

Таким образом, в условиях, когда адвокатура стала независимой самоуправляемой организацией, государство пытается развивать институт БПП не с точки зрения адвокатуры, а с точки зрения государственности.

 

— Вы говорили о распределении дел как об одном из коррупционных факторов, есть и другие?

— Когда иностранные коллеги спрашивали нас о методах предупреждения коррупции, поначалу мы недоумевали: это нас не касается. Ведь все, что касается ведения дел — это отношения клиент-адвокат. Что касается самоуправления — есть сменяемость, институт отзыва, да и в целом институты самоуправления не имеют рычагов для коррупции.

Но сейчас, когда мы подняли вопрос соблюдения гарантий адвокатской деятельности в рамках БПП, обнаружили немало коррупционных факторов: процедура допуска адвокатов к оказанию БПП, назначение руководителей центров БПП и необоснованность штата административного персонала, распределение дел между адвокатами. И самый основной фактор — разрешение дела при участии только представителей государства.

Сторона защиты и сторона обвинения не могут быть одновременно в руках власти. Безусловно, это шаг в сторону контроля адвокатов государством. Уже сегодня многие адвокаты в системе БПП воспринимают в качестве своего клиента не человека, которого они защищают, а государственную систему власти. Неудивительно, ибо оплата осуществляется из государственного бюджета.  Адвокат отчитывается за предоставленную правовую помощь, а государственная система  проводит «мониторинг качества» оказанных адвокатом правовых услуг.

И если суд и прокуратура по определению — государственные органы, то адвокат не может и не должен быть под крылом государственного органа, иначе мы скатываемся к модели тотального контроля. Такой контроль со стороны власти при оказании БПП представляется системным уничтожением независимой адвокатуры, когда люди могут потерять доверие к адвокату как последнюю веру в справедливость.

 

(Беседовала Ирина ГОНЧАР,

«Юридическая практика»)